参与式治理视角下的产业扶贫模式创新

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　　摘 要： 产业扶贫是我国目前开展最为广泛的扶贫模式。然而在扶贫实践中面临着扶贫主体参与动力不足、扶贫目标偏离以及参与主体地位失衡所导致的扶贫长效机制缺失等现实困境。通过分析陕西LT县扶贫开发实践，发现其创新扶贫治理模式的关键在于构建了多元参与主体间良性互动关系模型，从而客观上激发了扶贫主体“内生”参与动力，提高了参与能力，突破了参与障碍。
　　关键词： 产业扶贫； 参与式治理； 参与能力； 良性互动关系
　　中图分类号： F323.8 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.028
　　A Model Innovation about Poverty
　　Alleviation from the Perspective of Participatory Governance
　　――On the basis of Poverty Research about LT County in Shaanxi
　　JI Li-Juan ， PEI Bei
　　（Xi’an Municipal Party School of CPC， Xi’an 710054， China）
　　Abstract： Industrial poverty alleviation is currently the most widely used poverty mode in China. However， there are practical difficulties in practice. It is a lack of motivation of participation， the misalignment of poverty-alleviation target and the missing long-term mechanism because of the unbalanced position. From the concept of participatory governance， it found that it is the key innovation about the benign interaction in Shaanxi LT. And it is important to stimulate the endogenous participation， improve the ability to participate， and break the barriers of participation.
　　Key words： industrial poverty alleviation ； participatory governance； participation ability； benign interactive relationship
　　一、研究综述
　　国家集中连片扶贫战略的实施，为理论研究提供了丰富的素材。有学者（陈绪敖等，2015）基于农村贫困监测数据，研究了特定区域[1] 集中连片扶贫开发的实施效果，发现生态环境[2] 严重制约反贫工作的开展，因此提出在这些边远山区开展生态减贫[3][4] 的主张。对于农村扶贫机制的研究，范永忠（2012）提出农村扶贫治理机制缺乏制衡、制约功能，[5] 尤其是扶贫行政成本过高，扶贫干部素质参差不齐。[6] 有学者（洪名勇，2009）通过构建扶贫效果评价指标，[7] 得出村庄发展应与被扶农户家庭发展相结合。[8] 我国扶贫形势不容乐观，[9] 既无法采用发达国家农业扶贫政策所具备的高素质的劳动力、配套完善的社会保障制度，[10] 也不能完全照搬国外旅游扶贫模式。[11] 生态环境恶劣和贫困人口的能力素质低下[12] 是集中连片贫困地区的共性问题。
　　因此，如何创新扶贫体制机制[13] 是现阶段扶贫攻坚战的关键。将参与理念引入到产业扶贫实践中，是改变传统扶贫模式的里程碑。参与式扶贫在决策机制、决策过程中提升贫困村民的能力，使他们更加积极主动地参与到扶贫项目中来。但在具体实践中，又出现了村民参与动力不足、[14] 参与异化[15] 以及参与障碍多元[16] 等问题。陕西LT县扶贫实践的创新为中国产业扶贫中参与式治理书写了新篇章。
　　二、参与式治理与产业扶贫的逻辑框架
　　（一）治理与参与式治理
　　治理① 作为一种新的决策机制，具有明显区别于传统决策机制的显著特征。它强调社会参与的开放与包容，是一个上下互动的过程，其权威不一定来自政府。通过创新参与平台和载体，实现有效参与和参与效用最大化。
　　在治理领域中引入参与理念，便形成了丰富的参与式治理实践。参与式治理经过三十多年的实践发展，[17]显著提升了公民参与意识，扩大了主体参与范围，改善了治理秩序。国内学者普遍认识到，通过“参与”实现地方“治理”，[18] 是地方政府治理体系创新的趋向，[19] [20] 也是我国行政决策模式从管理主义模式到参与式治理模式的必然转型。[21] 总而言之，参与式治理作为政府治理体系创新的范式，在治理结构上倡导主体多元化；在治理过程上倡导民主化和规范化，注重不同参与主体间的良性互动；在治理目标上追求效用最大化。
　　（二）产业扶贫中参与式治理作用机理
　　产业扶贫作为我国扶贫领域尤其是集中连片特困地区的反贫路径选择，因在帮扶贫困个体的同时提高贫困地域（村域）整体发展能力方面表现出显著的扶贫绩效而被广泛采纳。
　　将参与式治理理念引入到农村扶贫实践中，打破了过去政府作为扶贫主导者的单方信息流通和决策格局，形成了政府（内含扶贫办、涉农技术部门、镇级政府）、社会企业（包括社会服务机构）、农村经济合作组织（包括行业协会）及贫困农户共同治理贫困的参与机制。它们分工不同，彼此间通过有效的信息反馈机制来实现参与互动[22] 的良性循环。地方政府通过制定和执行扶贫政策及配套措施，解决扶贫公共产品供给问题；企业（专业合作组织）通过产业发展与经营，与贫困农户建立起有机的合作信任互动关系，在产业发展中实现对贫困户的带动帮扶。它们各自有不同的行为方式，但在参与式治理的框架下相互协作，实现多方参与效益共赢。 　　三、产业扶贫面临的现实困境
　　国家以连片特困地区的方式开展扶贫开发工作，一个重要原因就是连片地区发展基础差且发展环境类似，需要以整片推进的方式来布局产业。要实现“输血”式扶贫向“造血”式扶贫的转变，发展特色优势产业是连片特困地区增强自我发展能力的重要途径，但在扶贫实践中集中表现出以下几个方面的问题：
　　（一）产业扶贫规划难以切实反映贫困群体真实需求和意愿，导致参与动力不足
　　参与式扶贫的核心在于围绕被扶对象的需求和意愿，调动其参与积极性，通过参与整个产业开发全过程，满足其参与需求，提高其参与能力。然而在扶贫实践中，作为最重要的扶贫主体之一基层政府，在确定具体产业发展方向时往往疏于与贫困个体的沟通，或是对扶贫产业规划政策宣传不到位，或是统一贫困群体需求和意愿的行政成本过高，或是缺乏对贫困地区的地方性知识，[23] 或是政府主导扶贫的长期路径依赖，产业规划往往偏离贫困群体真实需求和脱贫意愿，多元主体间的互动参与异化为政府主导下的被动参与，导致贫困群体参与意识淡漠、参与动力不足。
　　（二）扶贫目标设置模糊难以契合贫困地区长远发展，导致参与能力不高
　　国家考核扶贫绩效的标准是人均收入，基层政府就扶贫目标本身又有多种解读。农民收入一般又分为农业收入和农外收入，很多地方的扶贫政策目标仅仅设为平均水平，而忽略贫困个体间的能力差异，且往往由于没有确定的扶贫界定时间，没有明确的阶段性要求而导致扶贫低效现象常有发生。这种模糊化处理易导致扶贫“短期行为”，从而导致产业扶贫变相异化为发放生产资料，异化为救济性“给予”式扶贫。
　　尽管现阶段扶贫实践坚持瞄准贫困村庄与瞄准贫困农户相结合的路径，但由于产业扶贫因缺乏后期跟踪服务，仅仅把大量扶贫资金变现为生产资料（种苗、种羊、化肥等）发放给贫困户，而不注重培育市场主体，造成“贫困地区越穷，市场主体培育越滞后”的局面。这种变开发为救济的扶贫“短视行为”，没有完成从“输血”向“造血”的转变。此外，片区内不同地区在产业布局上缺少协调，争相发展类似产业，缺少优势互补。结果既没有提高被扶群体的参与能力这一扶贫的核心要求，又无助于贫困地区的长远发展。
　　（三）扶贫主体地位失衡导致扶贫长效机制难以建立
　　作为最终的决策者、扶贫资源提供者，基层政府先天的话语权支配影响着贫困群体。一方面，村民的有效参与是扶贫工作的一个薄弱环节，政府强势主体的影响，造成贫困村民对基层执行部门的不信任；另一方面，贫困村民自身能力的局限以及思想的固化[24]都导致了扶贫参与过程中的被动，也使得参与式扶贫无法实现长效发展。
　　当前，我国农村脱贫难度增加的同时，返贫现象呈明显上升趋势。脱贫返贫现象发生，固然有贫困地区生态环境恶化、设施薄弱以及自身素质不高等因素，但扶贫长效机制[25]的缺乏影响甚大。政府作为扶贫公共产品的主要供给者，其扶贫政策的制定及执行往往带有先天的主导优势，加之扶贫绩效的考核仅是对上负责的单向性考核，易造成扶贫主体地位失衡。在扶贫单向考核的影响下，一些地方政府和相关部门投放扶贫资金后想尽快见到“扶贫效果”，他们认为帮扶贫困农户效率不高，而扶持部分种养殖大户或龙头企业则可以明显壮大当地农业经济规模，更容易获得上级重视，“造富造典型比扶持困难群众更容易出名”，这种政绩观加剧了“扶弱不如扶强”现象，扶贫的“马太效应”愈发明显。没有建立起稳固的信任机制，难以让扶贫对象的参与成为一种行为习惯。[23]
　　四、产业扶贫模式的创新：构建多元主体间良性互动关系
　　“八分山岭两分川原”是LT县地域的真实写照。由于地域条件制约，交通不便，信息闭塞，该县以农为主，广种薄收，既是个传统的农业县，也是个贫困县。LT县在1987年被确定为国家级贫困县，2000年完成国家“八七”扶贫攻坚计划任务，2001年被核定为省级贫困县，2012年被确定为省级秦岭北麓扶贫开发重点区域。2012年，按照2500元的陕西省级扶贫标准，全县有贫困人口5.09万户19.3万人，贫困人口占到农业人口的三分之一，占西安市贫困人口的三分之一。2013年，该县筛选确定了30个县级重点贫困村，以重点贫困村为突破口，通过对其集中连片开发，构建现代农业产业体系。据2014年建档立卡后的摸底数据，全县在册贫困人口3.12万户11.95万人，贫困发生率18.4%。
　　参与式治理强调参与主体的多元化、参与过程的民主化、参与秩序的规范化和参与效用的最大化。LT县在推进产业扶贫中，始终围绕贫困群体的需求和意愿，将政府的扶贫目标、社会企业的发展目标和贫困农户反贫目标有机统一于整个扶贫机制中，在扶贫多元参与主体之间建构了良性互动关系网络。（详见图1）在这个互动关系网络中，贫困农户的需求是整个网络互动的中心，包括资金需求、技术需求、信息需求、市场组织需求等参与需求。基层政府（包括镇两委）成为重要但非唯一的行动主体，与贫困农户、社会企业、专业合作社主体间的关系形成“多对多”的双边互动关系。
　　（一）激发“内生”参与动力
　　村民脱贫致富的发展意愿和参与的主动性是扶贫项目确定的关键，也是项目实施的重要基础。LT县山岭面积大，贫困人口较集中。外出务工占劳动力的50.5%，户均1.12人外出务工。人均基本农田仅0.71亩，人均林地及荒山荒坡9.46亩。面对如此严峻的农业发展境况，LT县坚持贫困户受益原则，实现产业发展和建设项目覆盖每个贫困村和每个贫困户。村村有产业，户户有项目，使贫困户受益面最大化，使贫困群体成为参与脱贫计划的制定者、实施者、管理者和受益者。积极引进农业龙头企业，开展农产品冷链物流和林下经济深加工等项目。
　　在产业规划阶段、产业项目实施阶段和产业项目监督阶段，这些扶贫主体的广泛参与提高了互动水平。每个贫困村均成立了规划领导小组，负责扶贫项目的编制和实施、组织村民培训；成立村脱贫监督领导小组（村监委会主任任组长，成员由村民代表组成），监督项目实施过程中的规范操作、信息公开、资金支配等；成立LT县产业扶贫规划项目领导工作小组，由涉农部门专业技术人员负责关于项目过程质量的监督。 　　在以项目为参与载体的扶贫网络体系中，通过共享的制度规范逐步建立起稳固的信任机制，贫困农户积极参与项目治理已成为一种行为习惯。改变了过去被动式扶贫局面，实现了“外生”向“内生”参与动力的转变。
　　（二）提高三维资本的参与能力
　　参与式扶贫的核心是提高参与主体的参与能力，包括物质资本、人力资本和社会资本三个方面。在主要的扶贫主体中，如何提高贫困农户的参与能力、整合社会机构（包括企业）的资源优势以及政府部门的职能转变等问题，关系着扶贫行动绩效的优劣。
　　扶贫公共产品供给的不足是影响绝大部分贫困地区反贫的重要因素。因此，设立1000万元帮扶基金，组织成立扶贫互助协会90个，投放小额扶贫贴息贷款600万元，累计发放小额创业贷款1.4亿元。成立担保基金，由担保公司支持村办企业发展。重点解决贫困村公用基础设施改造、实用技术培训和生产基地贴息建设问题。除了专项扶贫资金外，LT县扶贫办和农业局还辅助贫困村申请科技局农业科技项目、国家对合作社和病虫害防治专业队的扶持资金，客观上提高了农户（合作社）项目资金筹措和管理能力。
　　产业扶贫的过程，其实质就是引导农户有序进入市场提高收入的过程。LT县通过产业协会（13个）及合作社（418个）的形式，探索推行“股份扶贫”新模式。将对贫困户的帮扶资金入股到龙头企业（包括村办企业），由其统一经营管理，贫困户届时按股分红，还可在企业务工获取劳务收入，从而拓宽了收入渠道。目前，该模式已被成功应用到该县标准化奶山羊养殖产业中。
　　在扶贫技术支持方面，LT县通过整合涉农部门技术骨干和农业科研院所技术专家的人力资源优势，每个贫困村都组建了扶贫技术工作队，专门驻村解决贫困户和企业方面有关动植物病虫害防疫、食品安全、农业科技成果推广和应用等农业技术性问题。并实施“科技引领”工程，积极培育乡村技术“领头雁”，为每个村培养了2名以上的“土专家”和“致富带头人”，确保产业扶贫的经济、社会和生态效益。
　　（三）突破主体参与障碍
　　长期以来仅对上负责的扶贫评价监督机制，忽略了被扶对象的知情权和监督权，易造成扶贫政策实践变形和异化。LT县通过制定《扶贫开发考核办法》，创新性地将“民意指标”纳入扶贫绩效评估模式之中。并将产业扶贫规划的目标、任务、建设的内容分解到村级层面，纳入其年度工作计划中。各贫困村再与各村民小组签订目标责任书，责任具体到户到人，实行奖惩结合的量化管理制度。
　　此外，通过制度建设引领扶贫开发示范园走向现代农业园区，从而打破参与障碍。配合《LT县30个贫困村产业扶贫总体规划（2013-2015年）》，先后制定了《现代农业发展规划（2013-2020）年》、《蔬菜产业发展规划（2013-2020）年》、《现代肉鸡标准化养殖示范县发展规划（2013-2020）年》以及《休闲农业发展规划（2013-2020）年》。从产业集聚化、融合化和生态化发展态势角度，在县域内统筹贫困村产业布局和方向，逐步建立起贫困村的现代农业产业体系。目前该县贫困村有矮化新品种核桃8.5万亩、中药材3万亩、养鸡2.2万只、农产品加工企业12家，年产值1.1亿元。通过科技培训和专业合作社发展路径，农业科技成果在扶贫实践中得到进一步引进、推广和应用。
　　五、结论
　　产业扶贫是我国现阶段扶贫实践中应用较为广泛的主要模式之一，且今后仍将主导我国扶贫开发实践。将参与式治理理念引入产业扶贫开发中，从新的研究视角去把握地方政府、农村专业合作组织、社会企业以及贫困农户等参与主体的行为特点和互动机理，有助于激发其参与扶贫治理的积极性和创造性，更易从不同语境不同角度寻求并理解最适合它们需求的实现路径，从而推动扶贫参与方式的转变和参与水平的提高。但同时也应该认识到，案例LT县在参与式产业扶贫实践中所表现出的多元参与主体间的良性互动关系的创新，其可持续性在很大程度上依赖于跨部门合作平台的搭建。这一点在笔者后续研究中会更加深入下去。
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　　[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]
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