“缠闹政治”：征地拆迁中官民互动与博弈的现实图景

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　　摘要：当前的农村研究为征地拆迁中农民的抗争行为提供了诸多的理解与分析框架，“强国家―弱社会”分析范式从宏观上展现出了极强的现实解释力。然而当前中国农村的征地拆迁实践却展现出了另一番鲜活的图景：“缠闹政治”。蕴含于其中是一种“弱政―刁民”的互动模式与官民强弱关系倒置的场景和更深层次的“民弱”，这影响并威胁着良性国家―社会关系与有序乡村治理格局的形成。这就要求构建以单中心与多维度的立体关系网络、互补性与有效性并存的全面资源供给保障以及基于社会正义的认同性价值基础为主要特征的枢纽型乡村治理结构。
　　关键词：缠闹政治；征地拆迁；官民互动；乡村治理
　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）04-0039-06
　　在当今工业化、城镇化迅速推进的背景下，征地拆迁及其引发的冲突逐渐凸显于公众视野之中。征地拆迁问题也成为学界讨论的热点之一，其中基于结构视角的征地拆迁背后的制度性因素分析与基于互动取向的征地拆迁相关主体的关系和行为分析构成了当下主流的学术研究谱系。两大研究取向各自优势明显，但实现二者很好的衔接仍然是一个富有挑战性的问题。因为结构视角中对制度和结构的关注带有很强的整体性倾向。个体往往沦为制度的“傀儡”。基于互动取向的“过程一事件分析”又过分关注“支配的微观结构”。而将结构与制度亦作为过程。只有勾勒出征地拆迁中各利益主体互动与博弈的现实图景，才能为两大研究取向的衔接提供可能性。这种勾勒行为的重要意义更在于，它不会停留于理论的创新，还会引起现实的强烈反馈。
　　一、“缠闹政治”的提出――从一个征地拆迁事件说起
　　X县地处江苏省徐州市西北部，总面积为1700平方公里，在省内属于经济欠发达地区。在全省经济结构与布局调整的背景下，X县于2006年迎来了发展的重大机遇。位于该县县城西部的经济开发区升格为省级经济开发区，成为产业转移的集聚区、综合开发的先导区。随着经济开发区的升级，省级资金投入以及相关政策支持相继而来，经济开发区建设迅速铺展开来，对土地的需求急剧上升，征地拆迁中各利益主体的矛盾和冲突亦随之而来。本义以征地拆迁所涉及的L村为例来展现X县经济开发区征地拆迁中这种矛盾与冲突的真实图景。
　　1.征地拆迁伊始的制度性模糊与基层政府的主动权
　　我国1998年修订的《土地管理法》第二条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。“可以”二字无疑从制度层面给了基层政府一个模糊的权力，这种模糊权力的存在使得基层政府在征地拆迁一开始就获得了主动权。X县L村的征地拆迁实践恰恰印证了这一判断。X县经济开发区的征地拆迁决定由县委、县政府作出，经济开发区建设与管理委员会（以下简称“管委会”）负责具体实施。管委会的征地拆迁行为从一开始就被村民视作一种“行政命令”。对村民来说，这或许是传统中国政治文化中延续下来的“服从”思维，亦或是村民从一开始就知道土地的征收权在政府手中而拒不服从“命令”的行为是无效的。由此可以看出，在X县经济开发区征地拆迁一开始，基层政府就在法律和村级组织、村民的“默契”中被推到了主动的地位。而对达成这种“默契”，村民并非完全自愿，而是基于两种心理盘算：一是对政府的征地拆迁补偿款有一定的预期：二是知道与政府对抗从来就是胜算不大的“赔本买卖”。正如斯科特在研究马来西亚农民的抗争时所指出的一样：“公开的、有组织的政治行动对于多数下层阶级来说是过于奢侈了，因为，那即使不是自取灭亡，也是过于危险的”。这也就为事件的进一步发展埋下了伏笔。
　　2.基层政府与村级组织的“蓄意合谋”
　　虽然X县管委会在征地拆迁一开始就获得了主动地位，但是想要顺利完成征地拆迁工作还必须选择合适的合作对象。在农村这一场域之内，村级组织、村民都是这次征地拆迁行为中的对弈者，也都是管委会可以选择的合作对象。应该说，管委会从选择意愿产生之时起，就已经与村级组织达成某种合作意向。这是因为，村组干部虽然不在编，但他们和政府干部同属“干部”范畴，容易达成一致。再者，村级组织在当前乡村治理格局中逐步蜕变成权力自我扩张和利益自我膨胀的“赢利型经纪人”。这些都使村级组织有着与基层政府密切合作的“先天优势”。如果考虑到其对面是处于“原子化”虚弱地位的农民，这种合作关系就更像是一种“蓄意合谋”。正如有的学者指出的那样，曾经高度“组织化”的乡土社会很大程度上已沦为基层政府与乡村精英合谋操控、各自为政的“诸侯割据”社会。从x县经济开发区征地拆迁事件可以看出，这种认知不是耸人听闻，而在一定程度上正是现实的真实映照。管委会与村级组织的“蓄意合谋”从一开始就把农民排斥到利益的外围，造成了一种“三缺一”的不公平局面。当然，这与当前农村土地所有制的制度性型变有着极其密切的关系。“集体所有制已经发生了由大集体时期的全体社员所有到当下的村庄所有，而村民不再所有的这一制度性型变看似更加彰显出村级组织作为集体土地所有制的法人地位，使基层政权和土地开发商们在土地的征用和买卖中不用与单个村民打交道，而是直接面对村政权”。这也就为X县管委会与村级组织之间解决征地拆迁中土地的所有权问题提供了制度性支持，也简化了管委会与农村社会打交道的程序，更节约了成本。
　　3.被征地农民的抗争――“就地抗争”、“依法抗争”与博弈术的运用
　　虽然X县管委会与村级组织在“三缺一”的第一阶段的土地所有权谈判中尚属顺利，但是随着征地拆迁对农民土地使用权的涉及，矛盾开始真正凸显出来。我国现在的农村土地管理体制中，土地所有权与使用权是分离的，征地拆迁行为也就转变为基层政府以一定数量的补偿从村级组织和农民手中换取土地的所有权和使用权。而事实是，对农村土地拥有使用权的农民，其实并不是非常清楚所有权和使用权的真正含义，他们只是知道“土地是我的”。在对X县L村农民的调查中，我们也可以清楚地看出这一点。在受访的约500名农民中.认为土地属于国家的为17.6%，认为土地属于集体的有38.25%，而认为土地属于自己的则占到42.06%。此外，被二元户籍制度排斥在各种社会保障之外的农民，除非万不得已或者补偿款极其具有诱惑力，是绝不会轻易处置“自己”的土地的。在对L村农民的访谈中，很多农民表示，他们已经习惯了种地的生活，如果没有了土地，他们会感到迷茫。而作为土生土长的农村人，他们也无力去适应新的生活和新的社会角色。如果有丰厚的补偿款的话，他们也愿意“出让”土地，因为这一大笔补偿款足以改善现有的生活或解决现实生活中的“大问题”（如在城市购房产、开商铺等）。这也就把征地拆迁的实施集中到了补偿款上。X县的征地拆迁补偿主要包括两种方式：一种和很多地方类似，即所谓的“一次性买断”；一种是先期支付部分补偿款，然后分年按照规定标准补贴。此外，X县还承诺，对于失地的农民，男性60周岁、女性55周岁以下的，政府免费提供就业培训并就近推荐工作；男性60周岁、女性55周岁以上的，政府按月发放一定额度的生活补贴。 　　3.官民强弱关系的倒置与更深层次的“民弱”
　　从以上论述可以看出，日常政治运作过程中出现了一种有趣的官民强弱关系的倒置――“官弱―民强”。然而，这只是征地拆迁中所折射出来的表象，表面上的“官弱―民强”是更深层次的“民弱”。在人民公社时期达到极致的中国政治与行政权威的强势退出历史舞台以后，全能政治也开始不断消解，整个乡村的运作形态随之发生变化，基层政权组织由于失去对农民赖以生存的土地的控制权而失去了对农民的日常控制权，加之宏观上的城乡二元结构的松弛和人口流动的加速，使得基层政权与农民的制度性互动难度加大，一定程度上呈现出一种制度的裂隙，农民的强势地位本质上是对这种制度裂隙的利用。而这种利用行为的背后是农民伴随着工业化、城镇化浪潮的深层次的不安全感。土地是农民的安身立命之本，农民失去土地也就失去了根本。从对X县被征地农民的访谈中，我们可以清晰看出这一隐匿于“缠闹”背后的不安全感：“农民不像他们乡村干部，他们有工资，退休了有退休金，俺们只有地”；“你到城里吧，城里人看不起人，你也不能和城里人一样（享受平等权利）”；“农民只属于农村，俺们一辈子都这样，都习惯了，不像小青年们，各处跑跑无所谓的”。这样，农民才运用“缠闹”之术去阻碍公共利益而只顾及自身的“微利”。从某个方面来看，这其实是农民在当前乡村治理结构中被边缘化的必然结果。农民是农村之所以称之为农村的标志，良性的乡村治理结构应是以农民为重要主体的有序治理格局，而这也正是对于当前社会转型背景下农民愈加处于弱势地位的全面、有效的回应。
　　三、消解“缠闹政治”――枢纽型乡村治理结构的构建
　　“缠闹政治”的现实图景虽然是对征地拆迁以及乡村治理中官民互动与博弈主题的“深描”，具有极强的现实解释力，但是“缠闹政治”的存在与继续发展绝不会停留在“剧场效应”上，而会深层次地影响并威胁着良性国家―社会关系与有序乡村治理格局的形成。因此，必须构建基于现实官民互动关系与基层乡村治理现实的枢纽型乡村治理结构。治理结构，从本质上来说，是一种关系形态，是按照一定原则和目标而将所有主体及其行为整合起来的一种关系复合体。而在这一关系复合体中，所有主体及其行为的总和可以称之为结构形态。它包括权力体系、组织方式、运作过程以及价值基础。对于当前中国农村“缠闹”式的征地拆迁现实场景和治理结构构建的基本现实来说，良性的乡村治理结构或官民互动格局就意味着乡村治理结构中各种关系与不同行为主体的有效对接并发挥出乡村治理结构的整体性作用。这也就是说，良性的乡村治理结构能够有效建立，就必须有与之相适应的结构形态。概括说来，必须建立起以单中心与多维度为显著特征的立体关系网络，互补性与有效性并存的全面资源供给保障。以及基于社会正义的认同性价值基础。也只有这样才能最大程度地消解“缠闹政治”现象。
　　1.建立单中心与多维度的立体关系网络
　　治理从本质上要求更多主体参与矛盾化解过程。而单向度的线性控制要求结构具有高度同质性，而且上下级关系以权力为纽带，这显然与乡村治理的基本现实是不符的。当前的乡村治理主体主要是基层政府、村级组织以及农民，基本态势是基层政府处于强势地位（或在村级组织处于强势地位时处于次强势地位），而村级组织处于次强势地位（或在基层政府处于次强势地位时处于强势地位），农民处于某种意义上的边缘化地位。农民的这种边缘化地位仅从X县L村征地拆迁伊始土地所有权谈判中“缺一”的局面就可见一斑。这种基本现实表现的是治理中参与主体单一、单向度的畸形关系模式。而良性的乡村治理结构要求在乡村治理中建立起与内外部的有效对接关系，从而发挥多个主体埘于乡村治理的合力。这就要求当前的乡村治理结构渊整现有参与主体的关系，确立治理结构的核心，培育新兴参与主体，重视参与主体的动态变化和多元性，并最终建立起单中心、多维度的关系网络。
　　调整现有参与主体的关系，就是要将基层政府组织置于更外围的保障层次，使其能够更好地发挥对农村工作监督和指导的作用，同时要摆正农村基层组织与农民的关系，消除双方关系的不对等现象。确立治理结构的核心，就是逐步确立并坚持农村基层党组织和村民自治组织在乡村治理中的核心地位。培育新兴参与主体，就是要大力培育农村各类生产组织、经营性服务组织、公益性组织、公共服务组织等并将其有效地纳入乡村治理结构。重视参与主体的动态变化和多元性，就是要关注参与主体身份的转化和身份的多重性，如进城务工的农民，虽然在农村时是单一的农民身份，但是一旦进入城市，便不再具有这种单一的身份。在上述基础之上，要更加积极地发挥农村基层党组织和村民自治组织的核心作用，努力使其在遵循各个行为主体差异化的行为逻辑的基础上与之建立有效的对接。与此同时，农村基层党组织和村民自治组织与其内部各主体之间，如党组织与党员之间，村民自治组织与村委会委员、村民代表甚至广大村民之间也要建立起有机互动关系。只有这样，才能最终织就一张多维度的关系网络。
　　就征地拆迁的具体实践来说，建立单中心、多维度的关系网络，就是要不断调整征地拆迁参与主体的地位与作用：逐步确立农村基层党组织在征地拆迁实践中的中心地位；大力引入新兴参与主体.开拓农民多形式的参与渠道，使其不再被边缘化；合理调整基层政府的角色与地位，使其从繁琐的事务中解脱出来，更好地发挥整体性调控与监督作用；最大限度地发挥农村各类其他组织在调解官民矛盾中的作用。
　　2.提供互补性与有效性并存的全面资源供给保障
　　在建立多维度的关系网络之后，要积极构建农村基层党组织和村民自治组织与各行为主体之间有机对接和有效互动的组织结构和运行机制，继而为多元参与主体提供一种互补性和有效性并存的资源供给保障，并在差异化的参与主体或行为主体之间进行资源的有效配置。这一过程也就使得农民不再处于资源供给的边缘地位，而是这一资源供给保障网络的有机组成部分。在这一过程中，尤其要注重资源供给的针对性。首先，各行为主体资源需求的类型不同：处于核心地位的农村基层党组织和村民自治组织急需的是组织建设的发展性资源，农民更关注的是致富增收的保障性资源，农村各类生产组织更多地需要技术指导与政策支持，农村经营服务性组织则更加希望通过获取信息资源来开拓更广阔的市场。其次，各行为主体资源需求的层次也有所不同：农村基层党组织和村民自治组织更加需要关系到农村发展的全局性、战略性资源，“自给自足”的农民则会对事关自身或家庭生存发展的基础性资源表现出更加浓厚的兴趣，其他各类组织会对各自所属领域的相关资源更为敏感。其实，各类发展性资源有效互补的过程是一个不断为农村发展和农民生活开辟新思路与新方向的过程，这可以较为妥善地解决征地拆迁后失地农民的生存和生活改善问题。当土地再也不被广大农民视为安身立命的唯一资源之时，农民自然也就不会再为征地拆迁中土地补偿的多少而“缠闹”。 　　3.锻造基于社会正义的认同性价值基础
　　人的生命意义与人的存在价值分别形成了哲学意义上的终极关怀和社会关怀。从根本上来说，任何组织都要回应这两个方面的问题。社会关怀尤其成为当前社会治理中亟需关注的核心问题，因为它不仅关系个人的安身立命，也是维系一个共同体发展的重要内容。伴随城镇化与工业化而来的征地拆迁日益加剧了农民深层次的价值缺失和不安全感，这具体体现在：一是失去土地的农民对自身身份的困惑与对前途的迷茫；二是对事实上处于社会底层的农民长时期以来在价值层面关怀不足：三是社会转型的深入发展瓦解了农民原有的共同体价值体系，而新的价值体系还没有建立起来。因此，致力于破解“缠闹政治”困局的良性乡村治理结构必须能够有效地实现内部各成员或参与主体的个体价值与共同体价值、一般社会价值的有机统一。一个结构内部各成员密切关系的建立在价值层面主要表现为他们的共同体价值基础必须符合和反映社会正义。由此，一个良性乡村治理结构的共同体价值基础就体现在贯彻党和国家的各项政策、反映时代精神、表达农民或其他组织的利益、服务农村社会等四项内容的有机统一。这就要求在良性乡村治理结构的建立过程中，尊重农民和各类组织的主体意识，依据其各自不同的需求和价值内容，在坚持整体正义基础上强调个体价值内容的差异，实现对各个参与主体的凝聚。这也就意味着，仅仅建立工具性的多维度关系网络是不够的，还需要锻造基于资源供给保障的认同性价值。这种价值的核心就是理性的认同和信任，这是良性乡村治理结构需要追求的深层次价值内容，更是消解失地农民深层次的价值缺失和不安全感的最根本措施。
　　四、结束语
　　在西方“国家一市民社会”理论的影响下，中国学界在近20多年来几乎不假思索地援引“强国家―弱社会”的分析框架来分析近现代中国社会。这种基本学术研究现状给了我们一种错觉：中国社会是一个均质整体，缺乏分化与流变。尽管“强国家―弱社会”分析范式对宏观现状具有极强的解释力，但是对于底层微观政治实践来说，难免有削足适履之嫌。要想增强“国家一社会”分析方式在农村征地拆迁这一特定时空领域的解释力，必须把乡村治理融入这一分析范式。杜赞奇认为，上个世纪80年代以后，学界普遍意识到了国家权力向乡村社会渗透的基本事实，因此纷纷援引“国家政权建设”一词作为解释中国社会变迁的理论预设。不过。这种理论预设却过于重视国家政权下渗基层社会这一基本现实，而忽略了基层社会公民身份建构与国家认同这一基本现实。因此国内有学者就特别强调以“国家治理转型”取代“国家政权建设”。回溯1949年以后的中国基层社会变迁史，我们不难发现.人民公社制度这种全能主义治理模式使得政权机构以前所未有的姿态渗透到基层社会。改革开放之中，这种全能主义的治理结构又遭到迅速消解，消解的结果是基层权力的过度流失，取代人民公社的基层政权与村级组织权威渐趋衰微，使得基层社会治理陷入一种“缠闹”格局，即基层政权与村级组织为自身的利益与农民博弈和互动的基本现实。而这背后隐含的是“国家治理转型”的强烈诉求，这种强烈诉求又催生了乡村治理转型的内在机理。它要求在原有乡村关系格局改变的背景下，重塑乡村治理结构。从当前社会主义新农村建设的基本实践中，不难发现治理主体――农民的关系是重塑的关键点，因此必须以农民为本，以村民自治组织为中心，构建一种全新的枢纽型乡村治理结构。
　　（责任编辑 刘龙伏）
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