从塔拉诺阿对话看全球气候治理变革

作者:未知

  摘 要:2015年的气候变化协议《巴黎协定》成为当代全球气候治理的转折点与里程碑,将在较长一段时间内影响全球气候治理模式。2017年波恩气候变化大会旨在推进实施《协定》,而2018年的气候变化治理工作则以塔拉诺阿对话为中心形成新型合作模式。塔拉诺阿对话机制将进一步促使协定中各成员方提高减排目标,加强全球气候治理多元主体合作,完善“自下而上”的治理路径,实现“共同且相称的责任”,推动气候变化的国际法治发展,推进全球气候治理进程向纵深拓展。
  关键词:塔拉诺阿对话;气候变化;气候治理;国际法治
  中图分类号:D815   文献标志码:A   文章编号:1002-2589(2019)04-0107-04
  全球气候治理有着多重路径,国际政治与国际法治是最主要的方式。传统的国际政治关注国家利益,以人类中心主义为立场,对于解决全球气候问题并无裨益。政治对话对全球气候治理的作用不言而喻,而长期以来治理各方都缺乏一种撇除偏见与批评的对话方式,来推进气候变化谈判与立法。本文以UNFCCC平台下的塔拉诺阿对话机制为背景和例证,从全球治理与国际法治的研究视角,探讨全球气候治理的革新与未来发展趋势。
  一、塔拉诺阿对话概述
  (一)塔拉诺阿对话提出的背景
  塔拉诺阿对话提出的大背景是全球气候治理在2015年后进入新阶段。在2015年以前,气候治理的全球机制以《京都议定书》及其修正案为核心。京都时代确立了三大市场机制,即清洁发展机制(CDM)、联合履行机制(JI)和排放权交易机制(ER),它们发展沿用至今,这些机制是京都时代持续近20年(1997-2012)的重要原因[1]。2015年《巴黎协定》生成后,作为一项具有里程碑意义的国际气候协定,鼓舞了全球各方应对气候变化的行动者。2017年11月,COP23在波恩举行,会议议程中提出了进行“2018年促进性对话”的安排。2018年1月26日,UNFCCC开启了支持“塔拉诺阿对话(Talanoa Dialogue)”的入口,对话在2018年5月集中开展。
  (二)塔拉诺阿对话的内涵与任务
  “塔拉诺阿”是以斐济为代表的太平洋岛国的一种传统对话形式。“塔拉诺阿”由斐济提出,斐济总理Frank Bainimarama担任COP23主席,他呼吁各方参与到对话中来。塔拉诺阿对话的第一个内涵:分享故事,建立同情心[2]。分享“故事”,是指各行动方分享各自的行动计划与实践经历、总结并交流应对气候变化的实践经验。建立“同情心”,是指对话各方提升国际道义感与国际责任感,站在对方的立场与角度,充分了解最脆弱国家与地区以及发展中国家的行动困难、现实处境与未来风险。塔拉诺阿对话的第二个内涵:避免批评与指责,创造集体决策的安全空间(safespace)[2]。塔拉诺阿对话是在气候变化问题上,一种包容性、促进性和建设性的政治对话,一种解决方案导向型(solutions oriented)的对话合作机制。
  塔拉诺阿对话的目的是进行参与式、包容共鉴和高透明度的对话,为各国提供“国家自主贡献”(NDC)的参考信息,并不断提升NDCs中的行动目标,尽早实现《巴黎协定》下的长期目标。“2018促进性对话”的核心议题[3]:Where are we ,Where do we want to go, How do we get there?塔拉诺阿对话会围绕上述问题展开广泛讨论与交流,为COP24(Katowice,2018)提供议题与解决方案。
  (三)塔拉诺阿对话的意义
  1.尝试一种具有包容性、参与式和建设性的新型对话模式
  与历史上的其他重大政治对话不同,塔拉诺阿对话由太平洋小国斐济提出和倡导,并获得国际社会的广泛认同和积极参与。对话的包容性体现在搁置争议、避免批评与指责,重在分享与吸取不同的实践经验。对话的参与性体现在参与方身份的多重性,既有《联合国气候变化公约》和《巴黎协定》的缔约国,也有非缔约国,同时还有公民团体、企业组织、地方社区代表等UN框架外的行动者。对话的促进性与建设性体现在通过多方会谈,减少应对气候变化的行动各方之信息不对称的现象,减小不信任感,为不断提升行动目标做出贡献。
  2.推动全球气候治理主体多元化
  应对气候变化的全球行动很大程度上依赖于各个国家的國内气候治理,国际气候协定的实施与执行很大程度上转变为各缔约国的国内行动。国内气候治理的困难在于中央政府的顶层设计难以有效传导至地方政府,气候治理行动落实到每一个公民的日常行为则更加困难。因此,全球气候治理进程需要更多的民主参与,非政府组织、专业机构、大型企业与有影响力和代表性的个人分享自己的实践经验,并就合作行动提出建议。在UN框架下的塔拉诺阿对话平台中,多主体可以进行交叉式的交流。比如若干大型企业组织间相互交流,一个国家代表团聆听他国社会团体与企业组织的发声等,可以有效降低不同地位主体间的交流障碍,提升跨层次主体间的信任感与合作水平。
  二、塔拉诺阿对话推动全球气候治理变革
  (一)治理主体:由国家独立参与到实现多元治理
  长期以来,全球性事务的治理由国家作为主体性角色,兼有重要的政府间国际组织作为辅助与协调方来共同推进,但是治理效果并不理想。治理赤字严重,国际机构缺乏民主性和高效性,国家作为全球协议的直接实施者,国际层面面临的集体行动难题难以解决。自特朗普政府上台后,美国重返单边主义的趋势愈加明显,美国提供全球公共产品、领导全球气候治理的意愿和能力都有所下降[4]。国家独立参与气候治理的弊端逐渐显现,即使UNFCCC有着良好的组织与协调能力,但它也很难解决国别政策与国际合作问题。塔拉诺阿对话的开启将应对气候变化的行动建立在政府间的合作平台之上,但使合作主体又不限于国家与政府的层面。当一个缔约方的政府不愿意或者怠于履行减排义务时,该国的企业组织与公民团体可以在对话平台上施加压力。全球性民间组织与跨国企业巨头的倡议与行动也会对行动滞后方产生积极影响。非政府组织与民间团体的倡议与游说对公民个体,往往有着政府与政府间组织难以实现的影响,其理念与行动更容易为公众所接受并被模仿。实现从政府管理到多元共治是全球气候治理的必然要求和最终归宿。   (二)治理模式:由“自上而下”到与“自下而上”相协调
  在国家行为体层面,实现科学上的减缓全球升温的目标需要各国及其政府发挥主导作用。由于这类主体之主导性的存在,减缓与适应气候变化的全球行动便有着天然的“自上而下”的色彩。在全球性气候协议中,《京都议定书》时代便是典型的“自上而下”的气候治理模式[5]。这种气候治理模式的效果参差不齐、并不理想。澳大利亚、美国等国家先后退约,部分国家没有实现减排任务或者延期达标。而《巴黎协定》时代则是有相当的“自下而上”成分的气候治理模式[5]。在协定中没有规定国家强制减排义务,而是采取国家自主贡献的形式,通过提交国家自主贡献计划(NDC),发达国家与发展中国家共同承担符合其各自能力的国际减排义务,在UN框架下体现出成员国行动之灵活性与主动性。
  理想的全球气候治理模式是“自上而下”与“自下而上”相结合的,塔拉诺阿对话本身便具有这一特点,通过对话机制将促进后巴黎时代更具有民主性、自主性与约束力。“线上”的塔拉诺阿对话(UNFCCC在线平台)体现了政府间的、正式的和高层次的交流,而“线下”的塔拉诺阿对话(在世界各地四十个城市与地区举行“Talanoas”)则实现了非政府间的、非正式的和民间性的交流。线上与线下的塔拉诺阿对话相辅相成、互为补充,充分考虑到非国家行为体参与全球气候治理的诉求、立场与作用。
  (三)治理机制:从“共同但有区别责任”到实现“共同且相称的责任”
  全球气候治理中,“搭便车”现象屡见不鲜。在京都时代,“共同但有区别的责任原则”(CBDR)下,责任承担格局是不对称的。在《坎昆协议》和《多哈修正案》后(2010-2012),发达国家与发展中国家间减排义务的不对称性逐渐缩小了。在后巴黎时代,“共同但有区别的责任和各自能力原则”(CBDR-RC),实现从发达国家与发展中国家二分到从“不同国情”出发的视角变换[6]。由此可见,全球气候治理中的不对称性责任机制已逐渐被淡化。邓海峰指出,“共同但有区别的责任”原则应重新被解读为“共同且相称的责任”。①首先,实现“相称的责任”关键是对“各自能力”的正确解读和善意实施,并非是量上对国际减排义务进行完全对称的分配。其次,从应然上看CBDR原则是核心原则,未来的气候谈判与国际气候变化法都要遵循这一原则。但在实然上,过度强调“区别责任”会弱化“共同责任”,从而难以实现既定的减缓行动目标;一味追求“相对称的责任”而忽视各自能力,又存在执行困难以及国家利益上难以调和的冲突。因此,在行动原则与理念上不能脱离CBDR原则,但在实践中应努力承担与“RC”相称的责任。这种相称性主要通过对话与谈判机制实现。
  塔拉诺阿对话机制对于实现承担相称的责任有重要作用。通过多方主体参与交流与故事分享,使得“共同责任”理念成为最为重要和基础的部分,每一行动方都要承担一定的减缓义务,不能回避。各缔约国提交的NDC体现了“区别责任”下考虑“各自能力”的要求,这种相称性的评价需要最终由UNFCCC以决议形式做出。没有经过多方民主评议与自由交流的第三方评价缺乏说服力与权威性,塔拉诺阿对话就是要实现这样一种国际民主的过程,进而提升国际机构的权威性和行动主体的积极性。
  三、全球气候治理的未来
  (一)塔拉诺阿对话推动气候变化治理与法治
  何志鹏教授认为国际法治是指国际社会各行为体共同遵从一套法律制度,在超国家层面上约束国家行为、界定权利义务关系、处理国际事务的模式与结构,判断之标准是要实现国际良法与全球善治[7]。气候变化的全球治理是指国家、国际组织、企业、公民团体、个人等,通过有约束力的国际法以及其他国际原则、标准、程序与政策等,解决全球面临的气候变化问题,维护全球安全与秩序[8]。国际良法应在实体上体现全球利益,在程序上体现民主性和参与性。全球善治应避免大国政治的负面影响,实现民主程序下的多元共治,实现全球权力向全球公民社会的回归,最终实现全球利益的最大化。气候变化国际法治是气候变化全球治理的必由之路,全球气候治理法治化是解决全球气候变化问题的最终归宿。塔拉诺阿对话就像是橋梁或纽带,通过联结和协调国家、国际机构、企业组织、公民团体与个人参与对话,推动气候变化治理法治化与民主化。
  
  塔拉诺阿对话通过提供良好的国际对话环境,优化国际气候谈判过程、修正国际气候协议、健全国际气候变化法、促进国家气候变化法立法,进而形成全球气候变化法体系,推动气候变化法治。气候治理体系的法制化与气候治理进程的法治化,使得全球气候治理能力提升至更高的水平。
  (二)全球气候治理的未来趋势
  1.全球气候治理民主化
  从全球气候治理的动力机制来看,民主化的过程就是实现“对话推进型”的全球气候治理进程。一是开拓多样化的全球对话平台。专门服务于应对气候变化行动的全球性对话平台几乎没有,塔拉诺阿对话平台是一次里程碑式的尝试未来的气候变化治理依赖各类对话平台,以实现减少信息不对称、降低对话门槛、避免偏见与冷博弈状态的目的。
  二是提高参与度。高效民主的气候治理一定是以多方参与和充分的协商谈判为基础。这里所指的参与度,一方面是与国家相比,非国家行为体要扮演越来越重要的角色。另一方面,发展中国家要成为全球减排新的中坚力量,亚洲要提升在全球的区域影响力,中国要成为全球气候治理的领导者、协调者、建设者和改革者。从对话的进展状况来看,多主体参与成为塔拉诺阿对话不同于以往政治对话的最大特点。
  三是优化透明度。Allen Buchanan与Robert O.Keohane评价全球治理机制的合法性有三项独立标准:可接受的最低道德标准、相对获益和完整性。合法性要素的两项必要条件:问责和透明度[9]。透明度要求应当是广义的,设定透明度的最终目的是要使全球治理机制满足合法性的“复合标准”,可概括为实现让人信服的公共正义性[9]。全球气候治理中的问责与追责机制都不够健全,塔拉诺阿对话则充分体现了应有的透明度水平,所有在官方平台“线上”进行的对话方都要提交对话材料,使得在圆桌对话前各方就已经掌握了足够的信息,提升对话的实效。   2.全球氣候治理法治化
  塔拉诺阿对话是一种应对气候变化行动的信息分享与反馈的过程,现有的国际气候多边协定之实施效果如何,通过对话得出阶段性评价。由此,塔拉诺阿对话成为联结国际和国内两个层面集体行动的枢纽环节,新型政治对话成为气候变化法生成与修正的“桥梁”。
  法治是治理的必由之路,法治化是全球治理的应然状态。气候变化的国际法治处于发展阶段,面临很多不确定性因素。比如气候经济转型降低发展中国家的行动动力,国际气候变化法的碎片化状态短期内难以改变,使得全球范围内应对气候变化的合作水平高低不一[10]。促进全球气候治理法治化,核心是健全气候变化法制体系。在国际法层面,健全国际气候变化法体系需要从国际法效力与系统性着手,三大全球性气候变化协议具有法律约束力,但效力却有着明显差异。《公约》虽然有着较强的法律约束力,但远未达到国际强行法的程度,与全球人权、人道主义与国际刑事领域等相比,弱于后者的强制性与受重视程度。《议定书》的强约束力随着其逐渐退出历史舞台而失去实际意义。《巴黎协定》兼具强制性与任意性,但从缔约国实践来看,“软法”成分多于“硬法”。未来全球性气候变化法的发展应加强“硬法”成分,任意性规范部分则可在区域气候变化协议与双边气候变化协议上发展。
  四、结语
  长期以来,气候变化缔约方会议存在对话低效的问题。塔拉诺阿对话的开启,创造性地回应了这一现实困境,充分发掘国家及其他行为体“良知”与“自觉”的部分,以更大的包容心参与合作。塔拉诺阿对话更像纽带和桥梁,使得气候变化谈判更有现实针对性,增强提案过程的民主性。同时,对话也促进了全球气候治理主体多元化和议程民主化,通过拓展更多的对话与合作平台机制,进而完善国际气候变化法律制度体系,最终实现全球气候治理的民主化和法治化。
  参考文献:
  [1]何晶晶.从《京都议定书》到《巴黎协定》:开启新的气候变化治理时代[J].国际法研究,2016(3).
  [2]See “Talanoa Dialogue: the ”How“ for the First Half of 2018”[Z].UNFCCC,2018(19).
  [3]See“Talanoa Dialogue: Additional Guiding Questions”,UNFCCC,2018,3(27).
  [4]庞中英.全球治理的中国角色[M].北京:人民出版社,2016.
  [5]李威.从《京都议定书》到《巴黎协定》:气候国际法的改革与发展[J].上海对外经贸大学学报,2016(5).
  [6]于宏源.《巴黎协定》、新的全球气候治理与中国的战略选择[J].太平洋学报,2016(11).
  [7]何志鹏.国际法治论[M].北京:北京大学出版社,2016.
  [8]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实,2002(1).
  [9]艾伦·布坎南,罗伯特·基欧汉,赵晶晶.全球治理机制的合法性[J].南京大学学报:哲学·人文科学·社会科学版,2011(2).
  [10]黄颖.全球气候治理:国际法治的发展与挑战[J].昆明理工大学学报:社会科学版,2017(5).
  See Changes in Global Climate Governance from the Talanoa Dialogue
  WANG Dian
  (Silk road law school, Gansu institute of political science and law,Lanzhou 730070,China)
  Abstract: The Paris agreement on climate change in 2015 has becoming a turning point and milestone in contemporary global climate governance, which will influence the global climate governance model for a long time. While the Bonn climate change conference in 2017 aims to promote the implementation of the agreement, the work of climate change governance in 2018 will focus on the Talanoa Dialogue to form a new mode of cooperation. The Talanoa Dialogue process will further encourage all parties in the agreement to raise their emission reduction targets and strengthen cooperation among diverse parties in global climate governance. Improve the"bottom-up"governance path to achieve"common and proportionate responsibilities". It will also promote the development of international rule of law on climate change and deepen the process of global climate governance.
  Key words: Talanoa Dialogue,Climate change,Climate governance,The international rule of law
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