失地农民社区警务改革的困境及破解机制
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摘 要：农民市民化是我国经济社会发展的必然要求，加快失地农民的市民化有利于推动城市发展。社区警务以社区为载体，改革原有的社区警务模式，创新方式、方法，破除失地农民社区社区警务的困境，促进失地农民的社会融入。
关键词：失地农民;社区警务;改革困境;破解机制
一、社区警务的产生以及在中国的发展
世界警察制度的建立，起初是由于资产阶级思想的解放以及对资本主义政治的维护。为了维护社会的治安，巩固资本主义的统治，警察制度也不得不随之发生变革。警务模式先后经历了四次变革，由最初的政治警务模式发展到合法警务模式，再发展到专业化警务模式，再发展到反应式警务模式，最后发展成社区警务模式。社区警务不仅作为一种警务模式、警务战略，更是一种警务理念，在欧美等国取得了显著的效果。
社区警务在中国的发展，最早的要属戊戌变法期间，由黄遵宪举办的湖南保卫局。虽然其自1898年7月27日诞生至1899年1月10日关闭，但在中国社区警务的历史上却留下了重要的一笔。到了新中国时期，根据毛泽东“我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态”的思想”，中国在经济上实行了计划经济体制，在社会组织体系上建立了以“单位制”为主，“街居制”为辅的社会管理体系。因此，当时的公安工作大多数主要在自己管辖区内进行，以单位、街道人口的户籍管理为各项工作的基础，体现了“静态”管理的特点。
到了改革开放，基层居委会在经济体制改革后，政治、经济权威也逐步萎缩，作为社会稳定“第一道防线”的人民调解工作的作用不断的弱化。公安机关原有的静态管理模式和严打手段已经无法有效地维护社会治安，陷入了“打不胜打，防不胜防”的局面，这都给公安机关造成了巨大的压力，警务工作不得不改革。
二、“都市村社共同体”--失地农民的新新社区组织形态
由于我国特有的城乡二元化的户籍管理制度，我国在社区的分类上分为城市社区与农村社区，我国在2004年明确提出在全国大中城市和县城全面实施社区警务，又在2006年实施农村社区警务战略，对城市社区与农村社区的社区警务的研究上，我国已有了一定的经验与成就[4]。
传统的农民，土地是他们最主要的生产资料，也是他们生活的基本保障。但随着工业化和城市化的发展，一些农民失去了土地，失地的路径主要有三条：一是利益集团非对称性的强占乱建失地，二是政府政策诱致的组织性失地，三是农业比较经济效益倾斜的自愿性失地[5]。失地之后，农民的基本生活失去了保障，被迫地从农村迁入了城市，但政府为他们安排的社区并不在城市之中，而是在城市的外围。失地农民成了游离于乡村与城市之间的“边缘人”[6]，失地农民聚集形成的社区成了一种独特的“都市村社共同体”。
失地农民原处于一个由亲缘、血缘、地缘、宗缘等为纽带联系的农村，迁入城市后，面临城市这个不同的环境，失地农民群体难免会遭遇许多困境，这就需要调整、完善原有的城市、农村社区警务模式，对这个特殊的“都市村社共同体”采取新的方式，促进失地农民更快更好地融入城市社会。
三、失地农民社区警务改革的困境
（一）失地农民经济收入低
失地农民的经济收入普遍偏低。失地农民由于失去了赖以生存的土地，失去了基本的生活保障，而城市又无法提供一定的工作岗位，失地农民由于城乡发展的差异，普遍缺少文化知识、技术技能，在城市无法找到适合的岗位，若是能找到，也大多是一些收入相对较低的岗位。城市的各种福利待遇都是粘附于城市户籍上的，失地农民由于户籍的限制，无法与城市居民一样获得城市的医疗保险、养老保险等社会福利，也就失去了基本的生活保障。
（二）失地农民的心理问题日趋严重
失地农民由于种田无地、就业无岗、创业无钱、收入低、文化程度低、社会保障低、待业失业率高、疾病负担重、子女负担重、社会歧视、家庭矛盾等问题，心理上形成一定的异常。研究显示，失地农民心理异常率42.5%，高于发达国家失业人群的心理异常率23.4%，也高于国内城市失业人员心理异常率28.6%[7-8]。失地农民失去赖以生存的土地，对未来生活充满担忧、压力、恐慌、焦虑、自卑，在失地农民市民化的过程中，呈现出一系列的心理问题。
（三）失地农民的法律意识、维权意识不强
失地农民原处于一个由亲缘、血缘、地缘、宗缘等为纽带联系的农村，“乡土性”由几千年来人们的生活、劳作方式积淀而成。他们大都按传统的乡村道德观念、价值标准处理事务，很少有人运用城市社会规则、道德、法律。失地农民迁入城市之后，他们的交往对象范围扩大，不仅要与自己村社的人交往，还要与城市中的居民、其它人员交往。法律意识、维权意识不强的失地农民易成为不法分子侵害的对象。另外，法制观念淡薄的失地农民也容易走上违法犯罪的道路。
（四）失地农民过分依赖经济联社，配合警务工作的积极性不高
经济联社是由原有的集体经济组织改制而来，失地农民对它的依附程度较高，在办理事务上，失地农民通常习惯通过经济联社解决，而不是通过政府街道办事处和公安机关。这一方面阻碍了经濟联社进行彻底的公司化改制，以增强自己的市场竞争力，另一方面，减少了政府、公安机关等单位与失地农民的互动交流，无法促进失地农民更快的融入城市社会。同时，失地农民配合警务工作的积极性不高，对公安机关社区警务工作的开展造成一定的障碍。
（五）失地农民社区内人员复杂、密度大
一些失地农民因为经济收入低等原因，会将政府发放的安置房租住给一些来城市打工的外来务工人员、流动人员等，有时甚至一个安置房可以让好几个人共同租住，人员复杂且密度大，然后将获得的房屋出租收入维持自身正常的生活。租住这些安置房与租住宾馆、旅店不同，无需登记个人的身份证，只需与社区内的失地农民达成租赁协议。因此，很容易成为一些犯罪分子的藏身之地，威胁社区的安全，阻碍公安机关对违法犯罪分子的打击。 四、失地农民社区警务困境的破解机制
（一）做好低收入失地农民的调查、登记工作
农村与城市的低收入人群在低收入保障上有一定的区别，失地农民习惯于将土地作为他们生活的基本保障，而城市的低收入人群以城市发放的低保补助作为生活的基本保障。因此，社区民警应积极做好低收入失地农民的调查、登记工作，对于符合城市低保条件的失地农民，积极引导、劝说或直接为其申请城市低保补助，使其享有与城市下岗职工等弱势群体同等的社会救援，保障其基本的生活水平。
（二）加强对失地农民社区的法制宣传
我国的普法教育已经开展了多年，但在农村的实施效果并不理想。法制观念淡薄、守法意识不强仍是失地农民违法犯罪的主要原因。因此，加强对失地农民的法制宣传，向失地农民讲解《禁毒法》 、《治安处罚法》等各种法律法规，向失地农民宣传毒品對个人、家庭、社会的危害，在社区内发放各类普法资料，悬挂普法横幅，宣扬见义勇为等道德模范，努力营造一个安全、良好、和谐的社区环境和治安环境。
（三）加强警民互动交流，增加失地农民对警察的信任
开展“110宣传日”活动，让失地农民了解110是如何运作的，警察能为他们做什么，警察的职责是什么，加深失地农民对警察的了解，增加失地农民对警察的信任，转变失地农民原有的依附经济联社的观念，形成“有困难找警察”的意识，加强警民互动交流。在失地农民社区内设立警务室，并聘请失地农民担任社区内的治安巡逻员，调动失地农民参与、配合警务工作的积极性，形成技术防范、物理防范、警民合作共同防范一体化的治安防控体系。
（四）制定社区规章，加强对失地农民社区内流动人员的监管
制定相应的社区规章，规范失地农民社区内的出租房活动，对于外来务工人员、流动人员租住失地农民的安置房，可要求其去失地农民社区物业管理会登记其个人的身份证、户籍所在地等个人信息，社区物业管理会及时将这些信息传达给社区民警，由社区民警对这些人员进行监管，防止违法分子的藏匿，保障社区内失地农民的人身、财产安全，对违法犯罪分子进行及时有效地发现和打击。
失地农民社区是城市工业化、现代化发展的产物，失地农民市民化能够更好地促进城市的发展。社区警务作为城市治安防控体系的第一个层面，原有的城市、农村社区警务模式已经不适用于这个新新的社区组织。因此，破解现有失地农民社区的社区警务困境，完善社区治理对于消除弊端，促进失地农民市民化，带动城市更快更好地发展是至关重要的。
参考文献
[1] 毛泽东.毛泽东选集：第五卷[M].北京：人民出版社，1997.
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[4] 杨波.论我国失地农民社区治理模式的创新与改革[J].农村经济，2006（07）：92.
[5] 孔祥利，李志建，王君萍.农民失地的路径、成因与对策[J].云南民族大学学报，2004，21（06）：93-94.
[6] 孙璐.失地农民的社区融入和社区支持研究[J].广西社会科学，2009（02）：83.
[7] 孔祥利，王娟娟.失地农民城市角色的定位与思考[J]，云南民族大学学报，2006，23（05）：194.
[8] 吴秀娟，张训保，韩玮，王冬，薛杰，陈正孙，徐陈波.城市化进程中苏北地区失地农民心理健康状况与影响因素研究[J].现代预防医学，2009，36（09）：1693.
基金项目：文章为江苏高校哲学社会科学研究项目《失地农民集中安置社区警务管理模式创新与实践》的研究成果，项目编号：2014SJD243。
作者简介：陈积敏，博士，南京森林警察学院副教授，研究方向：治安学，生态安全。
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