系统提升减税降费成效的政策思考
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作者:杨枝煌
[摘要] 减税降费对于实现经济高质量发展、提振企业信心、扩大税收、提升国家治理能力具有重要意义。2019年，我国实施一系列减税降费措施，取得了一定成效，但调研发现，目前仍存在一些需要突破的瓶颈，如减税降费落实不到位、部分措施变相增加企业负担等。建议以科学规划减税规模、废除不合理税费、完善税费改革、提升税收管理成效等为抓手，着眼于减税降费的针对性、系统性、主动性，系统提升减税降费成效。
[关键词] 减税降费 系统提升 成效
[中图分类号] F812 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2020）03-0107-07
党的十八大以来，从增值税税率连续降低，部分企业增值税进项加计抵扣，到全国范围的个税起征点提高，再到个人所得税专项加计扣除政策的落实，国家通过实施一系列减税降费措施，全面惠及企业和个人，对经济社会的发展起到了积极的促进作用。2019年底的中央经济工作会议再次提出“要落实减税降费政策”“巩固和拓展减税降费成效”，为减税降费工作指明了方向。
一、减税降费的现实意义
（一）经济高质量发展的重要保障
减税降费的直接成效就是减轻企业和个人负担，更深层次的效果在于促进创新创业和扩大消费，从而推动经济可持续发展，也即在政府收入上做 “减法”，实现市场活力上的“乘法”，换取企业效益上的 “加法”，进而形成生产提升、消费扩大、创新协调和经济结构优化的高质量发展格局。
從供给侧看，减税降费能够通过改变商品、服务和要素的相对价格，降低实体经济成本，带来稳定的资金环境，让更多企业可以轻装上阵，从而优化资源配置，能够将更多资金用于设备更新、技术改造和模式创新，加快“智造升级”和新旧动能接续转换，提高自主创新能力和国际竞争力，最终提高供给质量和效益。2019年前三季度，45%的制造业纳税人将减税降费红利用于提高研发投入，科创型企业获得转型升级空间。作为政策重点倾斜对象，科创型企业在新一轮减税降费中综合享受研发费用加计扣除比例提高、固定资产一次性抵扣、增值税税率下调等多种优惠政策，创新转型积极性得以充分激发。税务部门监测的10万户重点税源企业研发费用同比增长19.3%，增幅较2018年全年提高3.4个百分点。从需求侧看，减税降费政策通过调节企业、政府、居民之间的收入分配比例，重构并优化政府收入。企业方面，既可以提高投资需求，也可以降低产品价格，还可以提高工资吸引人才，从而促进经济繁荣。个人方面，个税起征点提高和抵扣项增加，较大幅度减轻了税收负担，必将提升消费欲望，从而更好保持社会零售高速增长。
（二）提升企业信心的重要举措
中美贸易摩擦的不确定性以及全球经济增速放缓，使得我国企业外部压力加大、信心不足。减税降费系列政策的实施，体现了政府稳外资、稳外贸、稳就业、稳金融、稳投资、稳预期的决心，对鼓励企业投资、增加产品出口、激发市场活力、促进经济转型发展起到了重要支撑作用，有力提振了各类市场主体的士气、预期和信心，为经济中速高效发展打下了坚实基础。
（三）扩大税收的有效手段
减税降费举措在我国财政收入增速持续放缓，环境保护、民生保障等刚性支出需求不断增加等情况下，可能使得财政可持续性面临挑战和风险，但拉弗曲线和国外实践证明，减税降费是刺激经济复苏和强劲增长的有效之举。税费负担减轻，会激发更多创业者，从而扩大征税对象规模，抵消减税部分。例如，作为大型粮油加工企业，产品销售、原材料运输环节新增的1%减税额，对该公司发挥规模优势、做大整体利润起到了重要作用，从而维持和增加了税源。
（四）提升治理能力的坚实行动
作为政府履行基本职能的经济基础，财政收支活动在国家治理结构中处于主体地位，既是所有政府活动的基础，又是连接政府和家庭、企业、市场最直接的纽带，因此财税政策宏观上是经济运行的生成调节器和稳定器，微观上是各类企业和非企业机构的主要环境变量。国内外实践证明，减税降费不仅优化了营商环境，还提升了财政资金使用效率，调整了企业、政府和个人等市场主体利益。因此，财政是调节经济社会发展、市场运行和政府活动的“牛鼻子”，是解决改革、发展和稳定的关键问题和核心内容。财税体制改革是当前改革的主要着眼点，率先改革财税体制，才能建立与现代国家治理体系和治理能力相适应的现代财政制度。深化财税体制改革，攸关国家治理体系治理能力现代化战略的顺利实施，减税降费是财税改革和发展的核心逻辑。
二、减税降费进程中存在的主要问题
国家和地方政府不断出台减税降费政策，从总体获得感看，税收负担有所减轻，收费负担有所削减，但调研* 结果显示，企业的总体税费负担减轻有限，仍存在不少问题，亟需在政策设计和执行上予以完善，进一步巩固和提升政策实效。
1. 营改增改革增加了某些行业负担
融资租赁企业通常是普通纳税人，原来统一税率为5%，营改增后税率由17%降至16%再降为13%，虽然有一定抵扣项，但整体税负比原有税制增幅超过2倍。建筑施工企业增值税税率虽然由10%下降为9%，但销项税额降低的幅度小，而施工采购材料增值税税率虽由16%降为13%，但抵扣进项税降低幅度大，假如建造合同、材料采购合同不变且材料占工程总造价65%，则施工企业税负将不降反升。出口退税企业16%和10%的增值税税率分别调整为13%和9%，适用13%税率的退税物品退税率为11%;适用9%税率的退税物品退税率为8%。增值税税率降低但出口退税率也降低，导致退税额度减少，即出口退税率降低抵消了增值税税率的降低成效。假设某企业2019年4-6月3个月进项税13%税率的税额为1040万元，如按16%税率计算，进项税额为1246.90万元，即增值税降低税率后，该企业二季度将减少退税额超过200万元。 2. 减税降费存在不公平现象
一是规模歧视。小微企业附加税减免50%，而中型企业无法享受，但各项经营压力其实比小微企业有过之而无不及。二是产业链歧视。由于部分上游小微企业适用免税政策，下游企业无法取得增值税进项抵扣，损害了下游企业的利益。上游企业经常在增值税专用发票（纳税时）和增值税普通发票（免税时）之间切换，对下游企业的发票管理也造成了干扰。另外，制造业增值税税率虽然下降，但经销商立即调低收购价格，且产品市场销售价格没有多大变化，增值税减税红利只是落入中间商，而没有惠及制造商和消费者。换言之，上下游企业会从自身利益出发，利用税差增加收入。如以含税价结算，销售方在增加收入的同时无形将成本转移给采购方，导致合同纠纷，影响经营。三是行业歧视。钢铁企业虽然增值税税率降低，但大工业用电保持含税价格不变，导致成本上升要大于增值税附加费降低带来的红利;矿山企业因资源税、采矿权价款、土地使用权价款等没有作为增值税抵扣项，导致税负依然十分繁重;农业、物流、垃圾处理等行业没有进项抵扣，营改增政策盲点导致无法完全享受减税红利;以人工成本为主的工业服务企业和高科技企业受益不大，皆因这两类企业主要的成本支出为人工成本，而工资薪金支出又不能做增值税进项抵扣，没有减轻企业的税收负担;从事制造型服务业的高科技企业因没有被列入制造业，不能享受高科技企业更多税收优惠，普遍觉得没有获得感;进口环节增值税税率虽然降低，但没有降到国产同类产品相同税率;支持创业创新的创投企业优惠不够，创投企业减持投资企业股票所得收益需缴约6.4%的增值税及附加，这是在投资收益应缴纳所得税之外的加征税项。由于创投企业大多采用合伙制，无生产经营活动，抵扣项很少，计征的增值税实质即所得税，造成重复征税。此外，税收优惠没有与投资期限挂钩，不利于创投企业长期投资。可见，减税降费政策由于没有考虑到创投企业没有营收却要缴纳增值税，企业所得税按年缴纳而不是按项目或者投资期限征收等情况，致使创业投资企业遇到了募资难、退出难、税负重、监管严等前所未有的困难，创业投资急剧下滑。
3. 减税降费任设条件和不规范不严格现象并存
一是无法达到任设条件。例如，留抵退税改革因条件苛刻而效果不佳。留抵退税改革试点虽然不再局限于一些先进制造业、现代服务业以及电网企业，但要同时满足纳税信用等级为A级或者B级等其限定的所有条件十分困难，使得增值税留抵退税改革对小微企业的减税作用有限。二是减税降费政策存在不规范不严格现象。一些税务机关为了完成减税降费任务或显示其支持力度，出现要求高新企业必须享受研发费用加计扣除优惠的奇怪现象，还有企业出现该备案未备案、研发费用未在会计层面正确处理、不合规票据入账、现金收入不入账等不规范现象，税务机关仍然自由判定享受各种优惠政策，使得减税降费没有达到基本目标和改革初衷。
4. 五险一金费率降低，但缴费基数增加
企业承担的养老保险费率从19%降低到16%，但每年缴费基数以超10%的比例上调，缴费基数的上升对劳动密集型企业来说影响尤为显著。企业负担的公积金缴纳比例从固定的12%改为3%～12%自由波动，但缴费基数也以超10%的比例上调，依然让企业负担较重。
5. 主管部门缺乏协作或监管，导致政策红利打折或抵消
例如，工业和信息化主管部门取消了软件产品登记证书的发放，而税务机关仍然要求企业提供此类证书才能申请税收优惠。又如，当前煤炭价格下行的阶段，蒸汽费单价依然居高不下，没有相应降低。此外，部分地方和单位落实减税降费政策不到位。如因为缺乏监管或监管不力，导致降低电费的政策红利被截留，无法传导至终端用户等。
6. 政府部门相关监管措施的强化，增加了企业负担
监管部门纷纷建立各自网络监管平台，要求企业一律对接，但网络使用费却要企业承担，甚至要求企业购买其指定厂家的产品。例如，某地环保局发文要求餐饮单位必须向其指定名录中的企业购买其生产的油烟在线监控设备，接入区级油烟在线监控平台，并自行购买第三方运维服务，给企业造成了沉重的经济负担。此外，企业证照办理中，依然存在不合理前置审批问题。如某地市场监管部门要求餐饮服务经营者首先要办理安装摄像头、电子显示屏幕等业务，然后才可以办理《食品经营许可证》等。
7. 企业成本上升，影响减税降费效果
一是企业日常运营成本高。水、电、气等资源要素收费居高不下，使得企业运行和维护压力较大。从调研结果看，度电成本降幅不大，用电支出有所上升。由于污水处理费用上升，用水支出也有所上升。二是企业融资成本高。尽管在降准、调低LPR利率等政策引导下，贷款利率出现明显下行，但由于评估、担保等其他隐性成本难以下降，企业实际融资成本仍然较高。三是企业财务成本高。拖欠合同款及应当返还保证金的应收账款问题较严重，造成企业现金流紧张，制约了企业未来发展。
三、系统提升减税降费成效的对策建议
从主要经济体实践来看，减税政策是经济低迷时期刺激经济增长的主要政策工具，大都取得了较好成效，从而带动经济复苏。我们应该针对减税降费进程中仍存在的问题，从根本上提升减税降费的系统成效。
（一）科学规划减税规模
要规划好减税总额、档次、时间段、覆盖面，加强针对性。
1. 简化税率档次。增值税税率可考虑减为两档，个税也可考虑从7档减为3档。一是发达国家有先例，而且证明运行有效;二是分行业设档给混业经营企业造成核算困难，不利于税收遵从;三是简并税档的外部效应、传播效果、社会反响以及纳税者感觉会比缩小税基更强烈，更有利于引导预期和增强信心。换言之，简化税档才能真正贯彻“简化税制、简便征管”的原则，整体设计税制上的“减税”与征管上的“简税”，提高政策宣传成效和征税便利化程度。
2. 降低税费标准。美国、英国、新加坡等发达国家，越南、泰国等发展中国家，企业所得税税率都低于中国（25%），我国实际税率与名义税率也存在不一致的情况，因此，为更好应对全球减税竞争，我国可借鉴国外标准再适当调减企业所得税、增值税、个人所得税以及有关杂费，从而实现税费降低，名实相符，进一步降低企业负担，激发企业研发和创新活力，刺激个人消费，提升纳税者获得感，从而推動经济社会可持续发展。 建议调整的税费标准如下：一是降低土地增值税。建议取得成本发票的，累进税率由最高60%改为以25%封顶;未取得成本发票的，征收率由不低于5%改为以8%封顶。二是降低传统制造业增值税。纺织服装制造企业利润率仅有3.5%左右，而税负率为6.7%，宏观税负（税+费）甚至高达12.7%左右，因此，应适当降低纺织等传统制造业增值税税率。三是继续降低社保费率。企业负担的养老保险缴纳比例即使全部降到16%仍是不小负担。当前养老缴费基数按实际工资或按社平工资下浮40%缴交，不能真实地反映按实际收入比例缴交情况，即工资水平高用人少的企业少缴费，而工资水平低用人多的企业增大社会责任。建议低于社平工资3倍的，按实际工资下浮50%为基数缴交;高于社平工资3倍的，按社平工资缴交，以便排除行业之间履行社会责任不公平现象。四是降低残疾人就业保障金费率。目前该项目是按照企业总就业人数一定比例收取，导致企业解决就业数越多，需缴纳的费用越高，不太合理且加重企业负担，建议取消征收此费用或作封顶处理。
3. 扩大留抵退税适用范围。在全球经济普遍不景气和中美贸易摩擦复杂多变的背景下，可考虑将留抵退税适用范围覆盖更多产业、行业、企业和场景，以此切实提高减税降费成效，提升中国企业国际竞争力。特别是，为解决部分行业的增值税长期留抵问题，应严格按照《关于深化增值税改革有关政策的公告》要求，推进试行增值税期末留抵税额退税制度，对符合条件的企业实施留抵退税政策。通过缩短增值税留置周期，进一步缓解企业长期留抵影响现金流问题。同时，综合运用固定资产折旧一次性扣除、研发费用加计扣除等优惠政策，鼓励和引导企业加大科技研发投入，提高自主创新能力。
4. 增加增值税抵扣项。建议将五险一金等劳动力成本、贷款利息作为抵扣项，解决有些企业没有进项发票的困境，以更好解决融资难融资贵问题，促进企业转型升级;同时允许中小企业按当期营业收入一定比例计算增值税进项税额，或者按照可以证明的收购价一定比例征收增值税，从而全面增加增值税减税覆盖面，提升减税降费政策的公平性。
（二）废除不合理税费
废除不合理税费，要坚持问题导向和目标导向的有机统一。既切实解决个别减税降费政策出台仓促致严肃性不强、缺乏执行成本考虑致稳定性不高、限制条件过多或模糊笼统致操作性不强等问题，又能达到真正刺激消费、减轻负担、支持创新、促进增长的目的。
1. 免除企业内部行为税。土地房产税方面，自用厂房建筑在自有土地上的，房产税已含土地成本，因此，两个税种应免除其一;闲置建筑物未产生租金收入的，可考虑免税;集团内部资金调拨使用的，可考虑免除增值税。
2. 废除赠送增值税。《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第四条第（八）项规定“将自产、委托加工或者购进的货物无偿赠送其他单位或者个人”的行为，视同销售货物。该规则没有将“买”和“赠”加以区分，建议废除或修订“视同销售”规则，免除赠送等其他非营利性活动税收。
3. 取消出口退税的附加税费。在外需不足和贸易保护主义不断加剧的情况下，当前国家政策是：对实行增值税期末留抵退税的纳税人，允许其从城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加的计税（征）依据中扣除退还的增值税税额。但由于某些时候需缴纳的地方附加税费高于退税金额，可考虑直接取消该项政策，给予出口退税企业更大减负。
4. 取消印花税。电子化、数字化进程的迅猛发展，各式各样的应税行为、各种形式的合同层出不穷，且国家财力壮大不再需要通过印花税来调整国家税收，印花税已远远落后于时代。因此，建议分项考虑，比如通过适当保留部分行业交易印花税，乃至全面取消印花税，减轻纳税人负担。
5. 取消城市维护建设税。从国际惯例看，除了印度曾经有过类似的附加税外，其他国家基本没有征收城建税及教育费附加，可考虑废除。
6. 取消高档护肤类化妆品消费税。为了更好地满足人民美好生活需要，建议免除护肤类化妆品等日常用品的消费税。
（三）完善税费改革
1. 加快费改税改革。落实法定原则，加快非税收入立法，规范政府收费行为，特别是加快将各种政府性基金并入相应的税收征缴范围。
2. 健全个人所得税手续费返还制度。个人所得税手续费返还这一规定目前存在两个问题：一是返还时限没有硬性规定，导致地方政府拖延甚至跨年度给付，给企业造成预算和管理困难。二是代扣代缴行为所取得的手续费是否需要缴纳增值税一直存在争议。因此，一方面，应明确规定财政返还时限。另一方面，明确手续费是否需要缴纳增值税，确系需要，税务局应在向企业返还时直接扣掉应缴税款。
3. 继续充实社保基金，提升社会保障水平。建议进一步推进国资划拨社保基金步伐，继续降低企业社保缴费比例，加快实现精算平衡。推动各种机构设立职业年金，加快实现养老保险省级统筹进而实现全国统筹，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，实现降低费率与提高可持续性相统一。积极推进中央调剂制度，出台系统完善政策，鼓励和支持个人参加商业养老保险。社保费率降低的同时，也要强化社保征管，实现实际费率与名义费率相统一。注重税制与征管的适配性，加快完善“简税制”与“低税率”并重的税收制度体系，为减税降费提供制度保障。
4. 深化增值稅改革。一是继续简化税制。目前适用9%税率的建筑业、房地产业、交通运输业与生产、生活性服务业同一档次，建议减按6%税率征收。目前农产品深加工税率远高于粗加工税率，希望能缩小二者税率差距，促进精深加工业的发展。二是放宽小型微利企业认定标准。目前小型微利企业认定同时符合全部指标不甚合理，建议取消资产总额指标，因为在16个行业划型标准中，只有建筑业、房地产开发、租赁或商务服务3个行业有资产总额指标，其他行业没有资产总额指标。三是创新优惠实现形式。对符合国家政策、连续纳税情况较好的企业给予更多税收优惠政策，比如按比例退税。四是优化创投企业增值税制。当前创投企业既要缴纳所得税，又要缴纳减持增值税，建议取消增值税，避免重复纳税，或者亏损项目可以通过第三方认证之后申请抵扣。另外，建议税收优惠与投资期限挂钩，建议可分为以下几档税率：3年以下一档，3～5年一档，5年以上一档，10年以上一档。投资期限越长、税率越低，以此鼓励长期投资。五是减少退税条件。适当降低进项留抵退税的标准和要求，取消部分过于严格的前置条件。 （四）提升税收管理成效
科学改革中央和地方的关系尤其是财政关系，提升财政税收管理成效，是针对现实经济问题进行全面深化改革的枢纽环节和优先选择。
1. 做好减税降费与其他政策的协同配合。贯彻落实国家治理体系治理能力现代化理念，建立税费共管、协同共治的税费征收监管新格局。从法律上来说，个人所得税法、环境保护税法、资源税法等税收法律要与教育、公安、社保、民政、生态环境、自然资源、央行以及众商业银行等部门的规章匹配协调，财税部门要与这些部门进行涉税信息共享，并建立工作配合机制。从政策上来说，要将积极财税政策与就业、产业、投资、消费、区域等其他宏观政策形成合力，特别是与稳健货币政策的协同，做好财税部门与相关部门的沟通协调，完善退税服务机制，提高逆周期调控水平，抵御经济下行压力，确保经济运行在合理区间。从时间上来说，要注意短期、中期、长期政策的结合与协调，明确短期减税规模与未来减税总量计划，短期政策要注意引导社会预期，中期政策要注意协调性透明性，长期政策要注意制度持续性稳定性，避免赤字与债务过快上升，形成有效稳定的减税预期。
2. 提升税收征缴便捷性简易性。减少减税红利随商品流通转移的情况，实施以企业所得税等直接税为主的减税降费政策体系，切实将税收优惠用于扶持制造业环节和实体经济。进一步明确享受降税政策的主体，避免企业在执行过程中面临不确定性和阻力;保税区实现入区退税，目前运到保税区的货物并不能直接退税，很多企业为了享受出口退税不得不将货物运到保税物流园区或境外再入区，增加了很多运输成本;优化大企业税收管理服务，使大企业能够专心进行经营管理;清理规范行政审批中介服务及其衍生问题，特别是相关政府监管部门推荐涉企第三方有偿服务情况;税务部门与市场监管部门之间就企业简易注销建立协同机制，推动免办清税证明服务落到实处;加快推动各地社保险种的缴费基数和调整统一进程，便于企业进行预算的制定和费用预估;加快发票电子化进程，尽早实现退税在线办理，减少纳税人时间和交通成本，真正做到“数据多跑路，群众少跑腿”。
3. 确保税收公平。适当降低劳动密集型企业税费，避免劳动密集型企业税负高于用工规模小的企业。消除诸如来料加工企业采购的服务中包含的增值税不能退税，而进料加工企业却能退税等税负不公平现象，扩大出口退税的适用范围，营造更加公平的营商环境。小规模纳税人合计月销售额未超过10万元免征增值税的同时，应允许下游采购方企业继续按小规模纳税人原增值税税率进行进项抵扣，避免因小规模纳税人免税而导致采购方企业损失进项税抵扣。
4. 确定最优税率。一是降低宏观税负，加快降至30%或以下。世界银行研究表明，高收入国家最佳宏观税负为30%左右，中等收入国家为20%左右，低收入国家为13%左右。2019年发达国家平均宏观税负率约为33%，发展中国家只有17%，全球各国平均约21%。我国是低收入国家，但2019年宏观税负依然超过30%，因此应考虑降至30%，甚至25%。二是降低企业税负，加快出台一揽子减税降费方案。目前，企业税负较为严重，应该在充分借鉴国内外经验和调研论证基础上，加快重构税收体系，在全面减少企业税种和杜绝各种乱收费的基础上，确定好最优税率。三是调整个人税负，加快针对性和显著性调减。虽然起征点提到5000元，但仍然偏低，而且档次复杂。同时一些抵扣内容不尽合理，如0～3岁小孩不能抵扣，只有上幼儿园以后才能抵扣等。需要通过继续论证，确定更优税率。同时，通过减轻个人税负，大幅提升个人消费欲望和真实消费。
5. 优化税收结构。一是重新确定中央与地方的分税比例，以更好地实现财政平衡和刺激地方积极性。例如，资源税、土地税、烟叶税、城建税可以考虑全部收归中央，从源头上根治土地财政和资源财政等问题。同时，合理确定划分比例，并尽量向中西部地区倾斜。二是调整征税环节，将从生产经营等前端环节征税转向收入、消费、财富等后端环节征收，提高税收效率，促进公平分配。三是降低间接税比重、增加直接税比重，增强税收自动稳定器功能。四是通过科学制定个税、企业所得税、增值税等税种比例，合理规划财政预算，提升社会主义财税优越性。
总之，减税降费是一个动态调整和不断完善的系统工程，减税降费效果需要通过动态评估提升科学性。一要注重减税降费功能性。减税降费不能只是应对经济下行的短期行为，而应该放眼未来支持创新创业和可持续发展，切实降低要素成本、物流成本、制度性交易成本、融资成本等各种成本。二要注重减税降费针对性。切实使企业获得更多实实在在的支持，增强抵御下行压力的能力，提高企业盈利水平，提振民间投资信心，为稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期提供重要保障。三要注重减税降费覆盖面。从税费种类看，要全面梳理确定哪些可以进行适当调减。从行业看，一二三产业应通盘考虑，系统提升减税降费成效。
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