论公民自由权的界限

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　　摘 要：“葛宇路”案在当初闹得沸沸扬扬，甚至被评选为当年宪法十大案例之一。葛宇路的行为在法律界引起了热议，公民行使自由权的界限是什么，引发了人们的思考。《宪法》第五十一条规定了公民在行使自由和权利时不得损害国家、社会、集体的和其他公民的合法权益。该限制性条款对于规范公民行使权有一定的积极作用，但是由于该条款的规定过于笼统以及下位法规定的缺失，造成了我国法律保护和限制的落空。法律对于公民自由权界限的规定还存在一定的欠缺，为此，需要加强基本权利合理限制理论的研究，完善我国关于权利限制制度的理论与实践。
　　关键词：“葛宇路”案;公民自由权;界限;法律视角
　　我国《宪法》第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”由此可见，公民的自由权不是绝对的，宪法第五十一条的限制性条款对公民的行为进行了限制。因此，葛宇路同学私设路牌的行为超越了法律的限制。文章将从“葛宇路”案件入手，就公民自由权的界限展开论述，并就我国法律规定存在的漏洞提出完善的建议。
　　一、案情回顾
　　2013年，在北京市朝阳区双井苹果社区附近出现了一条名叫“葛宇路”的路段。据悉，该路牌是一名叫做葛宇路的中央美院研究生对一条无名路进行的艺术创作。这个颇具创意的行为艺术，存在了三年之久都没有人发现异常，该路名甚至被百度、高德、谷歌等知名地图软件收录，为当地居民的生活提供了便利。葛宇路对自己的艺术行为引以为傲，他在《如何在北京拥有一条以自己命名的路》中称，北京市的快递、外卖、导航、市政表示等都可以用“葛宇路”這一名称定位。该文一时引起广泛热议。然而这个有趣的行为艺术并没有得到一个圆满的结局，2017年7月13日，“葛宇路”的路牌被北京市朝阳区双井街道办事处城建科城管队的工作人员拆除，拆除的理由是该路牌属于个人违规设立的非法路牌，双井街道办事处副主任也曾公开表示会对葛宇路进行追责。面对这样的结局，无数网友也对其表示惋惜，“葛宇路”的路标给当地居民的生活和交往带来了方便，人们对于该区域的定位更加清晰明了，似乎可以算作是一件好事。葛宇路本人也曾表示，当初创作的初衷是完成一个个人与城市连接的艺术作品，希望能让自己更好的融入城市。葛宇路同学艺术创作的初衷是好的，“葛宇路”这个路标也确实给当地居民的生活带来了实质性的便利。然而从法律角度来看，公民私设路标的行为确实超过了宪法赋予公民自由权的界限。
　　二、法律视角下葛宇路行为的分析
　　（一）我国城市道路命名的法律依据
　　从法律角度来看，首先，公民私设路牌的艺术行为不符合法律的规定。1986年国务院颁布并实施的《地名管理条例》是我国第一部地名法规，也是享有最高效力的法律文件。该法规首次规定了城镇道路的命名权的归属问题，将道路命名法律化，使得城镇道路命名的管理变得有法可依。到1996年，为了进一步强化该条例的法律效能，民政部又发布了《地名管理条例实施细则》。《地名管理条例实施细则》实质上是对《地名管理条例》的进一步解释。在《细则》的第二十六条规定：“地名标志的设置和管理，由当地地名管理部门负责。其中街、巷、楼、门牌统一由地名主管部门管理，条件尚不成熟的地方，地名主管部门应积极取得有关部门的配合，共同做好标志的管理工作，逐步实现统一管理。专业部门使用的具有地名意义的名称标志，由地名管理部门协调有关专业部门设置和管理。”由此可见，只有法律规定的地名管理部门才享有道路的命名权，普通公民并不享有该权利。所以葛宇路私设路牌的行为，的确违背了法律的规定，属于违法行为。
　　城市道路属于公共资源，对其命名、更名均涉及到公共利益，所以理应受到法律的约束，而不能是个人的艺术行为。对该路的命名应当由当地的地名管理部门统一制定并通过最终批准，完全依照法律办事，这才是依法治国的体现。葛宇路的行为尽管获得了当地百姓的认可，但是很明显这个行为并未经当地政府按照国务院和北京市的法定管理程序批准，严格意义上讲这样的行为是不合法的。所以，葛宇路同学的艺术行为并不值得提倡，公民在进行自由创作的同时一定要在法律规定的范围内，守住法律的底线。
　　（二）我国《宪法》对公民自由权的规定
　　我国宪法第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权力的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权力。”由此可见，任何权利和自由都不是绝对的，在行使时必然会受到来自经济的、社会的、法律的约束[1]。公民权利和义务的一致性也暗含着包括社会义务在内的公共利益限制权力的逻辑应然性。如果公民只享受权利和自由而不履行相应的义务，必然损害国家的、社会的、集体的权利和自由。而我国宪法第五十一条的规定实际上就是对公民基本权利的限制，它以概括的方式规定了禁止公民滥用基本权利的规范，以保证公民在适当的范围内行使自己的权利。在宪法层面应注意到，公民滥用基本权利可能导致社会失序，如果社会上再多几位“葛宇路”，那的社会秩序将受到严重的威胁，不利于社会稳定与社会和谐。所以，公民在行使宪法赋予的基本权利的同时，应当自觉遵守宪法和法律，履行相应的义务，不能在法律规范之外滥用自己权利，给他人和社会造成不必要的损害。
　　三、对葛宇路案的反思
　　（一）国家法律法规滞后
　　1986年颁布的《地名管理条例》距今已经有34年的历史，有关地名管理的法律法规，除了1996年民政部发布的《地名管理条例实施细则》外，并没有其他相关法律规定出台。然而在城市建设快速发展的大背景下，城镇、乡村道路与日俱增，在很多新城镇、新道路的命名上产生了许多问题。比如像葛宇路这种任意给城市道路命名的情况，就是超越法律权限而为的不当行为。某市地名管理处的工作人员还反映了很多地方存在同一条路不同区域多个名字的问题。可见我国在道路命名方面的确存在很多需要改进的地方。城市道路命名是行政部门进行社会管理的基础，如果道路命名的规划滞后于城市建设，则可能被有心人钻了法律的空子，极易引起社会管理的混乱，不利于社会秩序的稳定。所以，有关部门应当在城市道路命名、审批等程序上作进一步细化，逐步形成完整的法律规范体系。目前，《地名管理条例》和《地名管理条例实施细则》仅属于国务院颁布的行政法规，它们的法律位阶较低，法律效力还有待提升。国家可以考虑出台针对城市建设的“地名法”，增加条例的权威性，更有利于城市道路命名的管理与城市建设。 　　（二）公民基本权利规范体系限制不完善
　　从本质来看，宪法第五十一条规定的目的是为了限制公民的权利。然而该条文规定的“不损害国家、社会、集体的和其他公民的合法权益”仅仅属于限制公民行为的实质性限制，并没有具体的限制方法与限制程序。实质性限制是该法律条文的目的，而形式性限制则是该法条能够实施的保障。因此，立法者还应进一步完善具体法条的各项规定。其次，在细化法律法规的同时还应当注意到，宪法中的各项基本权利种类繁多且性质各不相同，同一性质权利的限制标准应当保持一致。有学者提出，“当前我国法律在权利限制上存在的问题之一就是即使在同一领域，对同一性质的基本权利，其限制的标准也不统一，形成了各式各样的标准。”宪法条文的模糊性和空洞性迫使立法者有必要采取填充性的方法充实其内涵。立法者应当积极采取措施弥补法律漏洞，填补法律空白，增加法律表述的准确性和可操作性。规范公民基本权利限制规范体系建设，引导公民正确行使自己的权利[2]。
　　四、完善公民自由权行使界限的建议
　　（一）完善配套法律法规的制定
　　从“葛宇路”案可以看到，我国城市道路命名的相关法律法规还不够完善，各地地名管理部门的监督力度不强，惩罚措施不清晰，这也是导致葛宇路同学超越法律界限进行艺术创作的原因之一。当前城市发展速度加快，规模不断扩大。因此，将城市道路命名法律化是当前立法的迫切需求。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法是我国依法治国的总目标。其中，科学立法是严格执法的前提。目前我国的《地名管理条例实施细则》中并没有明确规定违法私设地名的处罚措施，这就给地名管理部门的执法人员带来执行困难。有学者谈到：“只有经法律具体限定的、有界限的处罚，才是合乎法治精神的、实际有效的处罚。那些处罚模糊的规范性法律文件，是导致自身无效的根源。”因此，立法部门在立法时，应当针对不同的违法行为制定出不同的处罚措施，避免使用一些模糊性的字样，让相关部门的执法和社会公民的守法都能有迹可循。完善、清晰的法律法规能够给公民的社会行为划定明确的界限，便于公民在法律规定的框架内行使自己的权利。同时也给执法工作人员的执法带来便利。我国《宪法》第五十一条概括性的规定了公民自由权行使的界限，法律、行政法规、地方性法规、部门规章等作为《宪法》的下位法，应当以宪法为基本遵循，制定出更为详细的规定，增强法律的可操作性，达到宪法对公民基本权利限制的目的。
　　（二）完善《宪法》中限制性条款的规定
　　宪法作为我国的根本大法，其目的就是实现公民的权利和自由。《宪法》第五十一条对公民权利限制的概括式规定，是权利限制的一般性条款。由于该规定过于笼统，导致其经常被滥用，不能实现法律应有的立法目的，所以应当增加宪法权利限制的具体条款对五十一条进行补充。为突破宪法权利保护的制度障碍，将正当程序原则和比例原则写入宪法就显得十分必要。有学者认为在宪法五十一条后增加以下两款：“‘非经法律规定的程序不得限制公民的自由和权利’和‘宪法自由和权利的限制应该以必要性、适当性、比例性为原则’”较为恰当。由于宪法权利种类繁多，所以五十一条规定的限制性条款在权利限制中仅起到总的指导性作用。具体性条款是对一般性条款的补充，二者相辅相成，以达到实现和限制宪法权利的最终目的。
　　从理念角度来看，我国宪法第五十一條实际上是吸收了西方法治文明成果的体现。德国宪法中“为保障而限制”的理念值得我国借鉴。《联邦德国基本法》第19条对于权利限制的规定十分详细，包括了法律保留、限制的限制和权利的救济三方面。三者相辅相成，更好的限制并保障了公民的权利。德国宪法在基本权利的限制方面的规定更为细化和全面，这也使得其限制的目的得以最终实现。相比之下，我国宪法第五十一条的规定就显得较为单薄，在概括性规定之下没有细化的条款保障其实施，没有真正达到限制的目的。在今后法治社会建设的道路上，应当吸收借鉴西方优秀的法治成果，因地制宜的吸收融合到我国法律体系建设中，丰富和发展我国对于基本权利限制的理论与实践[3]。
　　五、结语
　　葛宇路的行为不仅违反了《地名管理条例》，同时也是对自己自由权的滥用。城市道路的命名属于公共资源，关系到公共利益、公共价值。如果这种行为被允许，就会造成城市管理秩序混乱的现象。艺术确实需要自由，但如果缺少法律和理性的约束，就不能称为艺术。另外也应该看到，目前我国法律法律具有滞后性，对公民基本权利限制的规范体系也不完善，法律条文中的概括性、模糊性的规定使得法律制定的目的不能充分实现。立法者应当积极采取措施，吸收西方法治的先进成果，加强立法，弥补法律漏洞，完善我国的法律法规体系，引导公民正确行使自己的权利，提升法律思维和法律意识，为城市建设增光添彩，为我国法治化建设贡献力量。
　　参考文献
　　[1] 秦军茹.自由权和隐私权的冲突和网络言论保护[J].法制与社会，2019（21）：210-211.
　　[2] 杨立新，李怡雯.人格自由与人身自由的区别及价值——《民法典人格权编草案》第774条第2款、第784条及第791条的规范分工[J].财经法学，2019（04）：16-29.
　　[3] 庞伟昌.论网络表达自由的规制[D].济南：山东大学，2019.
　　作者简介：朱雅萌（1995- ），女，河北衡水人，硕士，研究方向：法律（非法学）。
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