基于政策工具与LDA模型的我国省级数字政府建设政策文本分析
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作者:王灿友 姜韩
关键词：数字政府;政策工具;LDA模型;政策文本
0引言
伴随以数字化、网络化、智能化为特征的现代信息技术飞速发展，深刻改变着社会公众生活方式，也潜移默化地拓展了政府治理新领域[1]。党的十九届四中全会指出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享”。通过对服务、治理、决策、运营等模式的技术赋能改善，数字政府建设为进一步缓解并解决公众教育、医疗卫生、就业创业、农业发展、贫困治理、气候变化、环境污染、公共安全、民生服务等面临的困境提供了丰富而可靠的选择[2-3]。因此，推进数字政府建设成为政府行政效率和履职水平的外在表现，更成为我国推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。
建设数字政府是基于信息时代背景下的政府变革回应，加强数字政府建设、完善数字政府治理体系已成为政府改革的主旋律之一[4]。当前，我国部分地方政府纷纷出台并公开数字政府建设政策文本。政策文本对政府未来若干年宏观规划进行了详细说明，对项目建设的基本原则、主要目标、发展主线、重要举措、措施保障等做出了详细说明，是一项结合国家到地方、全局到局部、宏观与微观的系统性工作。数字政府建设必然离不开政策的保障与引导，我国部分地方政府在近三年出台了相关数字政府政策，为相关的政策研究提供了丰富的资料来源。现有大多数研究未能结合政策文本进行深入分析，使一些重要经验知识不能得到开发利用。另外，政策文本中的内容大都为非结构化的文本数据，难以进行直观理解并获取全方位的政策信息。数字政府政策实施过程中面临的关键问题有待进一步探讨。基于此，本文首先搜集并整理已出台的关于数字政府建设的政策文本，借鉴政策工具理论并基于LatentDirichletAllocation（LDA）主题挖掘模型实现对政策文本内容分析。具体而言，主要研究问题为：（1）根据政策工具理论视角，我国现有关于数字政府建设的政策分布状态如何？（2）不同类型的政策工具下，其主题模型又有何差别与联系？（3）对于我国数字政府建设层面，如何进一步深化相关政策建议？
1文献综述
近两年，“数字政府”成为研究的一大热点，并呈现两类研究趋势。一类研究侧重论述数字政府触发的变革[2-3，5]、社会风险[6]，存在问题及成因[7-8]等。汪玉凯[5]提出数字政府建设可以实现政府结构由物理碎片化到虚拟空间整体性的转变、政府管理由封闭到开放的转变、政府内部治理由部门协调到整体协同的转变、政府运行由传统的手工作业到智能智慧的转变等。王谦等[6]围绕技术维度、组织维度、动态维度、知识管理维度、社会维度等方面分析了“数字政府”建设过程中存在的可能风险。当然，在数字政府建设中，难免存在业务规划不精准、事项标准不统一、数据资源难共享、地区发展不平衡、政企合作不到位等问题[3]，而破解这样的难题需要深刻理解数字政府建设的内涵与现有政府治理特征（科层体制、属地管理原则、条块分割、公私合作机制等），从而能够做出正确的归因并在此基础上提出相应的政府数字化转型路径[3]。
更多的研究侧重论述数字政府建设的实践推进[9-14]。英国、美国、韩国、澳大利亚、新加坡等国家已逐步实现从电子政务到智能政府的转型，数字政府建设处于领先水平[9]。英国政府陆续颁布了“UKDigitalStrategy”“GovernmentTransformationStrategy2017to2020”;美政府于2012年也推出了关于“DigitalGovernment：Buildinga21stCenturyPlatformtoBetterServetheAmericanPeople”的政府数字化转型战略文件。此外，韩国、新加坡、澳大利亚等国家也成立专门机构并出台相应政策推进政府数字服务智能化，也为我国数字政府建设提供了良好的借鉴[9-10]。中国软件评测中心发布的《2019年中国数字政府服务能力评估总报告》显示，我国已有10个省级地方政府出台数字政府规划计划[2]。在政策研究方法，许多地方政府规范顶层设计、基层创新、技术支撑、氛围营造等方面措施与要求;在实践应用层面，“一云两端，三群四联”（一云：政务云;两端：PC端、移动端;三群：民众、企业、政府;四联：省、市、县、乡四级联动）的数字政府建设模式已逐渐凸显。围绕公共服务、社会治理、决策支持、示范应用等方面，涌现出一大批优秀示范：如聚焦公共服务便民化的上海政务“一网通办”“闽政通”APP;聚焦社会治理精准化的平安青岛・视频云解析中心、浙江省风险预警系统;聚焦决策支持的北京市升级版“智慧园区”、山东省财政大数据平台等。
综上所述，目前数字政府政策文献研究集中在数字政府建设触发的变革成效和数字政府建设的实践探索领域[15-17]。然而，数字政府作为数字技术与政府治理融合下的新发展模式，对其政策文本进行系统化、针对性分析的研究相对较少。一方面，对于我国数字政府政策体系以及我国数字政府建设缺乏良好政策指导背后存在的问题鲜有描述;另一方面，未能针对现有的政策文本进行系统分析与深入挖掘。因此，本文聚焦我国数字政府建设过程中的政策文本，通过政策工具方法对我国省级政府层面出台的数字政府政策文本进行分类解析，在分类的基础上进一步采取LDA主题模型对各类型下的政策主题进行构建;最后将政策工具使用与LDA主题模型分析结果合理关联，以提出数字政府建设的政策建议，建立科学完善的数字政府政策指引。
2研究框架、方法与模型
2.1研究框架
依据本文研究问题，遵循研究框架，其基本研究框架包括四个过程：（1）样本数据收集;（2）政策工具理论分析;（3）主题模型挖掘;（4）政策建议提出。各部分研究过程、主要内容、逻辑关系见图1。
2.2研究过程与方法
2.2.1样本数据收集
通过政府门户网站，检索数字政府相关政策文本，根据上述章节围绕数字政府的定义，本文检索省级政府层面（包括直辖市）的有关数字政府的现行政策。为保证数据来源准确，遵循以下原则进行数据收集：①标题中包含“数字政府”“政府数字化”“政府数字化转型”等关键词;②标题中不含上述关键词，但政策内容与数字政府密切相关，比如“互联网+政务”“数字+省份（名称）”等;③政策文本类型为法律法规、战略、规划、纲要、指导意见、指南、行动计划、方案、通知、公告、办法、条例等，会议记录、会议要点、总结报告、工作要点、新闻报道等文件不纳入研究范畴。最终收集到13个省份数据，如表1所示。
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