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内部审计提升混改企业公司治理水平的实施路径探索

来源:用户上传      作者:黄巧

  【摘 要】近年来,伴随国有企业混合所有制改革的深入推进,国企产权多元化成为新常态。混合所有制企业通常具有多元化的股权结构、复杂多变的相关方利益及多元文化的内部环境等特点,国有企业如何充分发挥内部审计在公司治理中的反馈、评价和监督作用,是国有企业关注的重点。论文主要从以统筹改革发展与保障国有资本安全为目标,以及建立健全现代化企业制度的角度出发,探索内部审计在确保董事会对经理层的有效监督、提升公司治理水平中的重要作用, 并在此基础上提出以内部审计促进混改公司治理体系完善和治理能力提升的实施路径,为内部审计创新提供一些思路。
  【关键词】混合所有制企业;公司治理;内部审计
  【中图分类号】F239.45;F276.1 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069(2022)05-0054-03
  1 研究背景
  国务院办公厅在2017年《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中指出:“从国有企业实际情况出发,完善体制机制,依法规范权责,把握重点,进一步健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构。”国有企业从“管企业”向“管资本”转型的监管改革过程中,监管主体需更多地关注混合所有制公司中的国有产权管理,混合所有制企业治理结构的合理性和效率性将作为现代化企业治理结构调整的突破口。
  2020年国务院办公厅出台《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》强调,在全面深化改革形势下,加强对混合所有制改革的全过程审计监督,把各环节监督管理优势转化为公司治理效能,为改革发展和经济安全提供全力保障。因此,内部审计应充分发挥“经济体检”功能,在完善公司治理、提升改革效率、评价改革透明度中发挥更大作用。
  2 混合所有制企业的治理现状
  现代化企业的公司治理结构主要由公司股东会、董事会、监事会、审计委员会和管理层组成。目前混合所有制企业的顶层设计还处于探索阶段,具体政策和体制机制仍有待细化,但从现有的政策指引看,混合所有制企业的治理结构仍存在以下问题:第一,根据现代企业公司治理中的委托代理理论,公司治理本质上是解决因企业所有权和控制权的分离所产生的代理问题。随着国企股权集中度降低,混合所有制企业更容易存在信息不对称、利益关系不一致、投资风险承受度不同等问题,这种情况下,经营层的委托代理人更容易采用牺牲股东利益最大化的方式管理企业,或者采取经营者逆向选择和道德风险来实现其动机。第二,在混合所有制企业中,由于各方主体利益诉求不一样,混合所有制企业股权的多元化更容易带来股东之间利益冲突加剧,一方面是国有企业股东与非国有企业股东之间的矛盾,另一方面是中小股东与控股股东之间的矛盾。因此,根据公司治理中的利益相关者理论,公司治理的重点应弱化股东权利,将股东的权利更多地交给其他利益相关者。混合所有制企业公司治理目标应强化董事会权利建设,并落实董事会职权。在董事会与党组织的关系平衡、各股东之间的权利制衡、监事会监督职责的发挥以及董事会与经营层的权利职责等方面有待进一步明确。
  3 内部审计在公司治理中的作用
  健全的治理结构是建立在董事会及其所属审计委员会、执行管理层、外部审计和内部审计4个“基本主体”协同之上,内部审计机构应协同审计委员会、管理层及外部审计,通过监督、咨询、评价等职能活动为治理主体提供支持性服务。从委托代理理论、契约理论分析,内部审计与公司治理产生的理论基础相同,形成的目标一致,因此内部审计在公司治理中的角色定位,既是公司治理的协同者,又是经营发展的支持者,二者相互促进、相互影响,缺一不可,二者关系如图1所示。
  第一,内部审计发挥其监管职能,从监督和确认功能逐步向咨询建议服务功能转变,以协助管理层识别经营风险,确定风险管理控制的轻重缓急,为改革时效提供确认,进一步帮助董事会和管理层决策。 第二,内部审计从查错舞弊到价值增值职能的转变,通过评价公司经营的效果和效率、内部控制有效性以及公司价值增值方面检验公司治理结构的合理性,进一步平衡董事会与党组织、董事会与管理层的关系,引导管理臃⑾肿橹管理的优势和改进的机会。第三,公司治理环境影响内部审计作用的发挥。股权越集中,内部控制人现象越突出,外部监督效率越低。内部审计可以通过发挥专业优势同纪检、巡视等力量形成监督合力,透过违规问题延伸可能潜藏的道德风险,改善内部经营环境,为提升混合所有制企业的治理环境扫清道路。
  4 混合所有制企业内部审计的难点
  鉴于内部审计在公司治理中的局限性,混合所有制企业的内部审计需要解决的问题如下:第一,提高内部审计的独立性。由于混合所有制企业领导身份多元化,以及推进职业经理人制度和薪酬改革制度等将会更多地触及社会问题和利益矛盾,只有强调内部审计监督评价的独立性,才能高效地推动公司治理水平。第二,解决内部审计工作环境的困境。随着国有企业改组改制、兼并收购带来的产权结构、治理框架发生的重大变化,加剧了执行审计监督的复杂程度。另外,由于对发现问题的容错标准未统一,容易存在审计结论的责任认定主观性太强的问题。因此,内部审计资源有限且相对不足,除邀请外部审计机构参与协助、依靠外部审计和鉴证功能以外,同时内部也需要管理层支持以及各部门配合,才能避免内部审计陷入困境。第三,及时、充分地发挥“经济体检”功能(特别是混改企业成立前3年)。混改企业成立后必将面临许多亟待解决的问题,如构建治理体系、重塑企业文化、建立现代企业管理制度、化解遗留问题、快速解决市场开发和生产经营并形成盈利能力等问题。内部审计工作需及时、充分地发现问题,促进企业较快走上正常运行和良性发展的轨道上。
  5 内部审计与公司治理相结合的实施路径
  内部审计作为企业自我约束机制的重要组成部分,可以通过开展多种形式的审计活动防范改革中的经营风险,促进改革目标的落实。在实践中,可以通过以下几个方面实施。

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