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非政府组织参与公共危机治理的研究

来源:用户上传      作者: 马海韵 张晓阳

  摘要:当前我国公共危机频发,给人民生命财产安全带来极大的损害,因此,科学构建公共危机治理体系成为理论研究的现实课题,基于政府组织在公共危机应对过程中表现出的不足,应该让非政府组织(NGO)参与到公共危机治理体系中,非政府组织以其志愿谋公益的精神、能够有效整合应急资源、危机治理的专业化和专门化及较强的行动力等优势应该成为政府公共危机治理的合作伙伴。非政府组织在公共危机的正常阶段、预兆阶段、爆发阶段、恢复阶段可以分别发挥不同的功能,但当前我国的非政府组织参与公共危机治理还存在立法缺失、衔接有缝、自身实力不足、公共信任度不够等问题,需要政府转变观念,科学设计非政府组织参与公共危机治理的途径。
  关键词:公共危机;非政府组织;治理
  [中图分类号]D638 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287(2012)02-0077-08
  当前,我国正面临经济和政治制度的转型、和谐社会的构建,而公共危机的高频发及高危害严重影响人们的生活安定和人身财产安全,严重威胁社会的和谐及秩序的稳定,科学构建公共危机的治理体系因此成为理论研究的现实课题。政府无疑是公共危机治理体系中的核心,但是基于单一政府组织在危机应对过程中存在的资源和能力缺陷,公共危机治理体系更应该是多元化、多层次的立体式结构。现代社会中,非政府组织(NGO)正在全球范围内兴起,并以其所具有的各种优势在现实社会生活中发挥着举足轻重的作用,正如美国著名的非营利组织学者莱斯特·萨拉蒙所认为的那样:我们正置身于一场全球性的“结社革命”之中。政府失灵、公民社会、网络治理等观点为NGO参与公共危机治理协作模式提供了理论基石,以志愿谋公益的职业精神、行动力和执行力、专业化和专门化等特征证明了非政府组织参与公共危机治理的现实优势。由此,NGO必然进入公共危机治理体系,公共危机治理的主体应该由政府组织、非政府组织及部分市场组织共同构成。随着主体的多元化,相应地,公共危机治理协作模式应该是以时序为维度,实现以政府组织为主导,以NGO、市场组织共同参与的格局。
  一、NGO:政府公共危机治理的协作伙伴
  NGO,又被称为志愿组织、非营利组织、草根组织等。广义的NGO指政府与私营企业之间非官方、非营利的以公共利益为取向的社会组织,通常从事政府和企业不愿做、做不好、不常做的事。NGO之所以能够成为而且必须成为政府公共危机治理的协作伙伴,是因为它具有以下优势:
  首先,以志愿谋公益的职业精神。作为民众和政府之间的纽带和桥梁,NGO凭借以志愿谋公益的职业精神具备极大的亲和力和可信赖感。NGO不以强制性权威居高临下、不以利润为目标唯利是图,往往能够贴近百姓,及时获得大量真实的民情民意,能够协助政府成为社会危机的减阀器和协调者。
  其次,能够有效整合应急资源。NGO起源于民间、活跃于民间,因而具备广泛的布局、巨大的发散性力量和深刻的影响,在危机发生时能够快速有效吸收大量分散和闲置的社会资源。无论是在志愿者招募、信息收集还是物资募集方面,它都有着其他社会组织无法比拟的优势。
  再次,危机治理的专业化和专门化。虽然NGO的大量志愿者成员以临时招募的形式产生,但它在组织结构层面上却有着鲜明的专门化特征:组织往往有既非政治诉求也非营利取向的特定且明确的宗旨和使命;有经过选择后细分的从事领域和专门的服务对象;有若干全职或兼职、热情、有经验的工作人员,有突出的甚至是知名的代表性成员,能够在公共危机治理过程中充分发挥其专门化优势。
  最后,具有较强的行动力和执行力。NGO因其结构简单、布局分散、形式丰富、数量众多等特点在组织结构和活动形式上更具灵活性。少量全职人员和大量临时志愿者的配备实现了人力资源的灵活使用;在结构上往往没有叠床架屋式的行政体系,行动成本较低,行为高效快捷;信息获得渠道丰富、来源可靠也促进了NGO行动的即时有效。这些因素使得NGO往往具有更为高效的、超越其他部门的行动力和执行力。
  二、NGO全程参与公共危机治理的功能分析
  学界对公共危机自身的生命周期做了不同的区分,米特罗夫的M模型将危机管理分成五个阶段:信号侦测阶段、探测和预防阶段、控制损害阶段、恢复阶段和学习阶段,奥古斯丁提出六阶段模型:危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决和从危机中获利。罗伯特·希思提出了危机管理的4R模型,即缩减、预备、反应、恢复。薛澜等则把危机管理的过程划分为五个阶段:危机预警和危机管理准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及处理善后并从危机中获益。另外,还有由预防、准备、反应和恢复四阶段构成的PPRR模型以及美国联邦委员会采用的缓和、预防、反应和恢复的MPRR模型,等等。综合学者们对危机阶段的划分和危机管理阶段模型的建构,笔者主张从时间序列的角度将危机治理过程划分为正常阶段、预兆阶段、发作阶段和恢复阶段。每个阶段都有不同的危机状态:正常阶段人们生活安定、社会秩序正常,是没有任何可见性危机征兆的和平期;预兆阶段出现一些可能发生危机的征兆,官方预警系统或已明确预报或产生疑惑,人们开始不安地议论、部分人开始骚动或逃离,一部分危机被证实信息有误或实际未发生因而到此为止,另一部分危机进入下一阶段;发作阶段是危机信息已得到确认或事发突然未得到官方权威部门正式确认但大规模发作,给人民生命和财产安全带来重大损失;恢复阶段是危机已经过去,进入到心理康复、重建家园、稳定秩序阶段。NGO参与公共危机治理的行为和措施是根据不同阶段的不同形态来进行,而具体行为选择则又主要根据危机发展的关键时间点,笔者将以阶段划分讨论NGO在公共危机治理中功能的发挥。
  1,非政府组织在正常阶段的功能
  ①加强机构建设和人力资源培养。伴随着中国经济、政治、社会、文化各领域改革的全面推进,NGO发展进入相对活跃期,逐渐深度参与社会建设。截至2008年6月底,登记注册的社会组织总量已经超过38.6万个,其中社会团体21.1万个,民办非企业单位17.4万个,基金会超过1400个,较1988年增长了87倍,年均增长超过40%,其中县级以下社会组织数量接近总量的60%。在公共危机的常态期内,NGO致力于基本宗旨指导下的组织自身发展,力图更好地生存和发挥职能,这其中大部分NGO的宗旨如环保、慈善、疾病等和公共危机治理没有直接的关系,但当公共危机发生时很多NGO会因“以志愿谋公益”的职业精神参与进来。部分NGO的宗旨如山地救援、心理援助等与公共危机有相对紧密的关系,公共危机发生时会更加积极参与并提供专业支持。所以,NGO在公共危机的正常阶段保持自身的良性发展能够提高社会组织化水平和公民自治程度,能够维护弱势群体权益、扩大社会公平、增进社会和谐,能够为公共危机的发作阶段提供组织支持。NGO还需要在这一阶段进行人力资源的培养,即招募和培训大量志愿者并提升其应急救援、信息传递、心理援助、安全隐患排除等方面的能力,提高组织的专业化程度。   ②实现信息传递、促进沟通顺畅。NGO作为政府和市场之外的第三部门,扮演着政府和民众之间的桥梁和纽带角色。其一,热心公益、关注公平的组织使命使其担负着传达政府政策细则、推进公共政策基层执行力的职责。如NGO高度关注环境污染,开展无车日、定时关灯、限塑、爱护濒危动物等活动,促进政府可持续发展政策的落实。再如,NGO高度关注弱势群体(如特定疾病患者、特定心理障碍患者、特定年龄性别的群体、特定区域的某些群体),能够促进社会保障体系的完善和社会公平的彰显。其二,源自民间的草根特质使其深获民众信任并掌握大量分散、真实、可靠的信息,包括:自然灾害的微观体征、群体性冲突的矛盾隐患、食品安全和生产安全等事故的真实情况等。NGO对上述信息进行不间断地收集、整理并以座谈会、民意调查、书信、年度汇报、电子媒介、学术论文等形式反馈至政府相关部门以促进相关政策的制定、合理化调整或及时取消,使政府和民众之间实现从两级对立到两级相连的无障碍沟通,维护公民权益、促进社会安定、减少危机发作。
  ③危机相关知识普及。和平期人们觉得危机遥远因而容易忽略危机预防、危机处理知识的学习,发达国家的经验提示我们:只有在平时进行危机知识的普及,在危机真的来临时才能最大限度地获得生存。NGO利用组织专门化和人员专业化的优势可在和平时期开展公共危机相关知识的普及。普及形式可采取专家对志愿者的培训、志愿者对普通民众的培训、网络宣传、宣传册、画报、组织热心公益的明星进行舞台表演等形式;普及内容应包括火灾、瓦斯爆炸等意外事故现场逃生,泥石流、地震、洪水、龙卷风、雪崩等气候灾害逃生,利用法律武器科学维护权益避免暴力抗法,分辨家庭安全隐患并及时排查,掌握基本急救常识以备紧急情况等方面。
  2.非政府组织在危机预兆阶段的功能
  ①安抚民众、维持社会秩序。在谣言四起、社会动荡不安之际,NGO源于基层、植根民众的草根特质使其深谙社会大众具体情况,在这阶段可呼吁百姓配合政府,利用专业知识号召百姓科学识别征兆,正确认识危机前兆的程度和性质,减少不实流言的传播,宣传政府应急预案,宣传危机中保护人身及财产安全的正确方法,协助安排必要的撤离,组织各种活动安抚民心,避免危机来临之前的混乱局势,减少危机发生时的负担。
  ②必要的人力物力准备。在政府利用公权力调集公共资源的同时,NGO应利用自身优势汇聚分散的社会资源,协助政府做好人力物力配备,以备危机发生时迅速投入使用状态,如成立相应应急联合办公室、集结和动员大量志愿者、汇集和准备车辆器材设备等物资、起草发布募捐倡议、准备网络平台中针对性论坛和博客等信息发布渠道等。
  3.非政府组织在危机发作阶段的功能
  危机前期积累的破坏性能量在此阶段大规模集中爆发,给社会生活秩序和公民人身财产安全带来极大损害,此刻NGO应该充分利用民间力量第一时间全力投入救援。政府组织往往借助公共权威调集军队、警察、大规模设备等成为救援的主力,NGO则利用自己结构简单、布局分散、形式丰富、数量众多、贴近民众的特点提供高效快捷、关注细节、专业化的辅助救援,与政府组织相互呼应,最大限度减轻危机对人们生产生活的影响。以5·12抗震救灾为例,NGO在危机发生阶段的特点表现在以下几个方面。
  第一,行动迅速。NGO的救灾速度堪称“快捷、迅速”,地震当天香港乐施会、台湾慈济基金会、贵州和立社会发展研究所、中华红十字会等就已经采取筹资、捐助、赶赴现场等措施;地震次日,中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会、中国初级卫生保健基金会等NGO发出《中国民间组织抗震救灾行动联合声明》,仅半天时间就有57家公益组织响应。成都的爱白中心甚至在灾后的一个小时就向一百多个QQ群发出救灾讯息。
  第二,关注细节。广东狮子会在总结会上列出了物质需求清单,除了大家都能想到的帐篷、消炎药、抗病毒药、感冒药、止泻药等物资外,他们还特地增加了流动厕所、肥皂、婴儿奶粉、调味料等生活必需品。贵州民间抗震救灾联合行动是第一支到达四川的省外民间救援队伍、第一支向军队提供搜救工具(救援绳)的民间救援队伍、第一支向外界发布妇女特殊用品需求的救援队伍,他们在第一时间与当地政府合作建立了灾民长期安置点。环保组织“绿色江河”志愿者中的水质监测专家采集水样帮灾区解决喝水问题;雇人帮助农民收割、晾晒粮食,解决后期吃饭问题。NGO在帮助医护人员、物资搬运、儿童陪护、心理干预等多方面都做出了大量政府无暇顾及的细节关怀。正如5·12民间救助服务中心的何德贤所说,“我们是替政府做细眉细眼的救援工作”。
  第三,灵活弹性。NGO组织由于自身的天然特性在组织结构和活动形式上灵活有弹性。由平时少量全职人员和危机发生时大量临时志愿者实现了人力资源的灵活使用;在结构上往往没有叠床架屋式的行政体系,行动成本较低也带来了行为的高效快捷,从而做到能够随机应变,灵活而有弹性。
  4.非政府组织在危机恢复阶段的功能
  ①心理疏导。当危机由激烈爆发到趋为平静后,人们已从恐慌、害怕、动荡的状态中安静下来,但是危机带来的后遗症却蔓延开来,失去亲人的痛苦、身体残疾的不适、财产损失的痛心、打破原有秩序的慌乱、对未来生活丧失信心等不良情绪却在人们心头无尽地徘徊。在政府组织忙于重建家园和损害救助时,NGO应以心理干预作为主要努力方向,汇聚心理治疗志愿者,深入严重受损地区实施专业干预治疗,帮助人们尽快从伤痛中走出来,尽快投入到新的生产和生活中去。
  ②损害救助。危机发生之后政府组织凭借强大的公共资源开展大规模的重建家园和损害救助工作,NGO也可继续利用募捐等方式为受灾人群提供物质帮助,照顾政府无暇顾及的角落。
  ③危机教育。当危机渐渐平息,NGO需要利用各种方式提醒人们:危机虽已远去,防范危机的意识却需警钟长鸣。NGO可采取协助政府组织建立灾难纪念馆、收集信息、总结救灾逃生经验、宣传救援英雄人物等方式来提醒人们积累应对危机的经验和方法,最大限度减少下一次公共危机爆发的负面影响。   三、NGO参与公共危机治理存在的主要问题及其原因
  近年来,汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等自然灾害频发给人民生命财产安全造成了重大损失,也对公共部门的危机治理能力提出严峻挑战。作为公共部门的固有成员之一、同时也是政府得力的合作伙伴——NGO以其独特的资源与能力优势在危机治理的各个阶段发挥了不可小视的作用。然而,由于受到自身发展条件以及外部生存环境等复杂因素的制约,NGO也表现出“资源供给不足”、“家长制作风”等各种志愿失灵的现象。该现象使NGO不但无法在公共危机治理中将自身功能发挥到最大化和最优化,甚至还在某些环节影响了公共危机治理的效率与效果,从而产生了局部的负面效应。
  1.立法缺失:NGO参与公共危机治理的权限边缘不清晰
  目前我国官方及民间对NGO及其志愿精神的主旨理解还处于初级阶段,还未能完全固化为一种自觉的意识和行动。在这种情况下,亟待以法规形式将NGO参与公共危机治理的地位、权利和路径加以确定,使其在公共危机治理中形成明确的权限半径和边缘,从而保证其成为公共危机治理体系中不可或缺的一部分。近年来,我国在NGO的立法上虽然已经初步形成了以《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》以及《民办非企业单位登记管理暂行条例》为主,与之相配套的部分地方性法规及部门规章为辅的法律法规体系,但在实体法的立法上却存在着明显缺失。由于未能对NGO的孕育及成长提供足够坚实的土壤,NGO目前还明显存在定位不清、管理不善、功能有限等缺陷,NGO在公共危机治理中的地位、权利及路径因此长期受到忽视。我国至今还未出台关于NGO参与公共危机治理行为规范的法律法规,NGO在参与公共危机治理时尚不具备清晰的权限边缘,造成了在公共危机治理过程中其成了一种可有可无的随意性安排,常常出现社会合法性和法律合法性冲突的现象,其结果就是其无法在公共危机治理中争取到平等的权利与合作的机会,参与愿望得不到满足,功能得不到发挥,社会地位得不到认可,公信度偏低。
  2.衔接有缝:NGO与政府组织之间衔接配套的制度缺失
  公共危机治理中主体之间的衔接包括政府与NGO在危机治理全过程中的权责分配、职能分工、任务承接、治理协作、资源互补、信息传递等方面的无缝对接。我国正处在社会全面转型的关键时期,NGO正努力尝试承接政府逐步退出并转交给社会的部分职能,这个过程反映了社会治理结构、方法和观念的改变。但目前一些政府部门和公务人员没有充分认识到这一点,不能明确政府的范畴和角色;对政府公共管理的服务性、公益性和非营利性认识不足,并最终在思想上将NGO置于可有可无的地位。这就使得政府在制定公共危机管理相关决策时容易出现两种趋势:或者政府部门之间互相扯皮和推诿;或者对NGO主观上严格管制并导致了在客观上影响其发展。政府对NGO管理职能的转变不到位,在登记注册、监督管理等诸多环节过分强调管制,指导和服务意识不足,制度和政策往往不配套、不协调,严重影响了NGO的自身发展及在危机治理中的能量发挥。
  3.实力不足:NGO参与公共危机治理的综合能力欠缺
  NGO在一些重大的公共危机事件中发挥至关重要的作用的同时,也暴露出其在危机治理过程中的综合能力方面的欠缺。
  ①资金筹集与管理能力不足。目前我国大多数NGO筹集资金的渠道较为单一,主要依靠有限的政府财政供给及社会捐赠。根据清华大学NGO研究中心的调研,资金短缺在众多NGO中都是首当其冲的难题。而且,很多NGO还存在资金管理混乱、理财和运作资金的能力不够等现象,导致危机治理中资金管理的低效。
  ②志愿活动的既有狭隘性。NGO活动的受益对象数量有限、形式单一,往往是特定的社会群体。不同社会群体筹建为自己维权的组织的能力有强有弱,有些群体尽管对社会服务有着很大的需求,却未能建立属于自己的组织,有些群体即使建立了自己的组织,但它们筹措资金能力不同,实际发挥的作用也不同。这种力量不均衡现象导致NGO在公共危机治理过程中提供的服务出现缺失或不足。
  ③组织存在家长制作风。从形式上看,NGO诸项活动主要依靠志愿人员提供支持,但实际上那些掌握志愿组织经济命脉的人对组织目标确定和资源使用方案有较大决策权。他们所做的决定既不必征求受助人的意见,也不必对社会大众负责。“家长制作风”导致NGO在公共危机治理中缺乏合作意识和协调行动能力。
  ④志愿活动的业余性质。由于NGO的社会认可度不高,缺乏支持、资金短缺、无法提供有竞争力的待遇、人才培养机制不健全等因素,其对专业人才的培养与吸纳受到很大的限制,大量临时的志愿者有时甚至不具备必要的救援常识与技术,无法在公共危机治理中发挥更大的作用。
  4.信任不够:NGO在公共危机治理中的公信度有待提高
  NGO在公共危机治理中表现出的资金不足、家长制作风、志愿活动的狭隘性等“志愿失灵”现象危及其在公众心目中的公信度。一些NGO偏离其“以志愿谋取公益”的主旨,反以功利主义为价值取向甚至直接以营利为目标的信念与行为给公共危机治理带来了慈善供给不足、慈善业余主义、慈善特殊主义等负面效应。同时,由于我国很多NGO亦官亦民,带有浓重的行政色彩,受到行政法律法规的管制,独立性很差,办事效率低下,官僚作风严重,使其关注细节的亲民优势荡然无存,导致其在民间的合理性与合法性丢失,公信度下降。
  四、NGO参与公共危机治理的促进路径和保障机制
  NGO成为政府组织在公共危机治理中的重要协作伙伴,还需要一系列机制的支撑和扶持。
  1.积极培育非政府组织,促进公民社会的发展
  我国在长期的发展过程中形成了强政府、弱社会的发展模式,公民社会成长的基础薄弱。改革开放以来,随着政治与经济体制改革的不断推进,一个相对独立的公民社会正逐步发展,民间组织的数量迅速增加,种类不断增多,独立性日益增强。但总体而言,有些非营利性组织要么运用国家所赋予的垄断性资源对其所在的领域实施准强制性的管理而使其模式接近于政府组织,要么是作为某些个体获取经济利益的一种工具而在人为地制造着公共需求。即使有所谓纯粹的公民志愿性团体,不仅数量寥若晨星、活动领域十分狭窄,而且几乎没有程序性的轨道可以自主地参与公共事务管理的协商与合作,更不要说与政府形成双向对等的关系。   综观世界各国的经验,政府主要通过补助、租税诱因、委托公共事务、法律管制以及辅导监督等方式促进NGO的发展并加强监管,这些都为我们提供了可供借鉴的思路。除此之外,结合我国现实国情,要为各类NGO参与公共危机治理提供制度化的常规渠道,实现政府与社会的分权,着力培育公民社会,在政府权力与公民社会权力之间保持必要的张力,逐步拓展NGO的发展空间,使政府与社会、政府与企业、政府与公民之间达成和谐的互动关系和有效的运行状态。
  2.设计和完善制度规则,实现公共危机治理行动的制度化
  赛里格曼曾经说过,“虽然诸多私域各有各的价值,但如果不强迫它们接受公共的、规范标准的角色界定,它们恐怕就无法彼此沟通。没有一个充满希望、历史、记忆或感情承诺的公共领域,任何信任的基础都不会存在”。因此,从体制层面构建公共危机治理网络结构,更重要的是实现制度规则的创新,将体制变革过程中的组织结构设计、权责分配、政府组织与社会组织之间的关系等方面变革的成果以强制的方式巩固下来,以此来保障公共治理网络的顺利运行。而且,这种制度规则不仅包括各种正式的规则,还应该包括在各个成员自觉认同基础上形成的非正式规则。在众多类型的制度规则中,法律规则以其所具有的刚性强制力对于整合多元主体的行为、减少公共治理过程中的不确定性发挥着举足轻重的作用。作为善治的基本要素,法治的程度越高,善治的程度也愈高。公共管理过程的程序化、程序化的民主价值在于它通过法定的程序,为公民参与提供了制度化的渠道和保障。
  在增强法治、完善相关正式制度规则的同时,也不能忽视在公共危机治理过程中所形成的非正式规则,事实上,这种非正式规则可能起到比正式规则更有效的作用,如1998年英国政府和NGO的代表共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》,这不是一部法律而类似于一份备忘录,该协议确认了志愿和社会部门对社会的重大益处,同时表明政府应当进一步发挥在促进志愿活动以及对志愿和社会部门提供支持方面的积极作用,这一协议的重要意义就在于“它是经过广泛讨论,由政府和非营利部门共同协商达成,共同签署遵循,为两者以后的关系确立了基本原则和行为依据”。
  3.公共危机治理中沟通协调机制的建设
  公共危机治理结构要求塑造沟通协调机制,在不同的理性主体中谋求一致的行动,它是实现合作、形成合力,保障各个网络治理结构成功运行的前提。有力的协调和沟通机制可以解决各个部门之间的冲突从而避免公共危机治理结构整体效率的衰退,同时借助于各自的核心优势形成危机应对的整体合力。但公共危机治理结构中各个结点的价值取向与目标追求可能各不相同,这种治理结构内部的多样性为组织成员间的沟通与协调带来相当的难度,同时,公共危机治理网络结构中各个成员组织跨越时间、空间以及组织界限的特性使得本已十分复杂的沟通与协调问题进一步复杂化,这对沟通与协调机制的建设提出了更高的要求。
  考量公共危机决策自身所具有的特性以及其所处环境等各项要素,我们所构建的公共危机决策治理结构的协调与沟通机制需要从各个方面作出努力,这种努力不仅包括科学技术层面上的发展,也需要在协调与沟通机制上作出变革。
  首先,共享愿景。共享愿景是指组织中人们所共同持有的意象或景象,它创造出众人是一体的感觉,并遍布到组织全面的活动,而使各种不同的活动融汇起来,共同愿景的力量来自于共同的关切。这种共同的愿景是公共危机治理结构成长的重要因素,为其创造了焦点、能量和一致的理想,并最终引导各个成员组织自觉、主动和理性的行动。公共危机治理结构中共同愿景的塑造涉及大量的、具有一定自主权的独立行动者,所塑造的共同愿景的合法性不是来自职务与地位,而是来自于共同目标、伙伴信任以及领导者对公共危机决策系统在运行中各种需要的解释,这种共享愿景应该贯穿于公共危机治理结构的形成以及具体决策的各个阶段,由成员组织自觉内化为各个组织的共同目标。
  其次,信息透明。对于分散在各个不同空间的成员组织而言,信息的自由流通是其协调一致的前提。信息透明不仅是信任与合作的基础,也是建构沟通协调机制不可或缺的前提条件,它能够帮助成员组织在对其他组织行为全面了解的基础上自觉调整自身行为从而实现整体协作。因此,我们需要大力发展网络与信息技术,应用多样化的现代通讯手段,在四通八达的信息网络中实现信息高度透明并以此来协调成员组织的行为。
  最后,利益共享。利益共享是以风险分担为基础的,这种利益可能是现实的物质利益,也可能是自身能力的提升和自身发展机会的获取,它不仅包括有形的利益,也包括各种无形的利益。但不论何种利益,在分配过程中,应该力求做到公平、公正与公开,使其利益分配与风险承担成正相关关系。
  4.从政府完全理性假设到有限理性假设,重构政府与社会的关系模式
  传统政府组织的管理建立在完全理性假设基础之上,认为政府是完全理性的,而社会则是散漫无度的,是被动的管理客体,政府有责任更有能力管理好所有的社会事务。即使面对高度不确定性的社会环境以及变化多样的社会需求,政府同样可以收集全面的信息,提出所有可能的备选方案,并预知所有备选方案可能产生的后果,并在此基础上作出最优的决策选择。同时,政府通过提供公共产品增进社会福利和国民福祉,由此确定了政府在社会公共事务管理中的唯一权力中心地位。
  事实上,单一的政府权力主体在社会管理过程中,尤其是在公共危机应对过程中已显得无能为力,它难以驾驭与控制环境的高度不确定性和动态性,难以作出如完全理性假设所预设的那种最优决策,“国家不是神造的,而是人造的,它并没有正确无误的天赋,政府是民选的,但却是由人组成的,政府的行为规则也是由人制定的,这些规则本身并不一定是完美无缺的,政治家和官僚都是有着个人利益的常人,他们既不代表社会利益,也不是除社会利益外并无所求”。政府组织同样面临着“理性的无知”以及“信息悖论”等问题,同样也是理性的“经济人”。将所有的权力赋予单一的政府组织主体无疑是危险的。
  因此,必须认识到单一政府组织能力的缺陷和不足,重视地方和社会的自我管理能力。在公共危机治理结构的塑造过程中,将行政组织内部以及社会中原先那些支离破碎的部分重新整合,并学会用一种整体、全盘的思维方式来重新组织政府各部门的权力与职能,大幅度压缩中间层次,实现组织结构的扁平化,同时,重新构建政府与社会、政府与公民的关系,改变传统的仅仅将社会视为被管理对象的观念。政府应该认识到社会有能力在很多方面进行自我管理,认识到社会参与管理的积极性,从而实现政府组织内部以及政府与社会的分权。分权有利于行政权力在行政组织体系内部、中央与地方以及政府与市场、社会之间达到合理的配置,有利于调动各方面的积极性,建立起以政府组织为核心、以决策主体的多元互动为基本特征的公共危机治理体系。
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