邻避冲突治理的困境、成因及破解思路

来源:用户上传      作者: 徐祖迎 朱玉芹

　　〔摘要〕 实践中，我国邻避冲突的治理面临着各种困境，主要表现为信任困境、参与困境和发展困境。造成困境的根源在于民众对政府的“高依赖、低信任”，政府的单向管理思维，一般民众无法对邻避风险作出客观评价。信息开放和公众参与是破解这些困境的根本途径，具体地说就是要求政府进行政策营销和政策对话，保障民众参与邻避项目的补偿回馈，专家要坚守独立性和中立性。
　　〔关键词〕 邻避冲突，邻避设施，信息公开，公众参与
　　〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）06-0067-04
　　随着公民环境意识的高涨和对自身权益的重视，民众越来越注重对生活质量的追求，因此一些具有污染性和风险性的设施就变得令人厌恶而经常成为民众反对的对象。“这类设施的兴建与营运经常成为当地民众进行激烈自力救济之问题焦点” 〔1 〕 （P1 ）。围绕这类由邻避设施而引发的邻避冲突一直是个“剪不断理还乱”的公共问题。本文试图对我国邻避冲突的特点及其治理困境进行分析，并提出相应的对策建议。
　　一、我国邻避冲突的治理困境
　　目前我国邻避冲突的治理面临着各种各样的困境，主要表现为信任困境、参与困境和发展困境。
　　（一）信任困境。在邻避设施的选址和兴建过程中，一个普遍的现象是民众对地方政府的信任低落，民众、地方政府以及工厂等利益相关方之间存在着信任鸿沟，以至于演变为信任困境。在转型期的中国，这种信任困境有持续加深之势。
　　首先是政府和厂商对民众的不信任。政府部门常常抱怨邻避主义是一种非理性的情绪行为。一方面，一些地方政府认为民众的邻避抗争是一种自私自利的行为。在地方政府的眼里，邻避设施的兴建是基于公共利益的需要，而民众的邻避抗争行为无疑体现了一种狭隘的个人利益观念。在某种程度上，政府存在的一个观念误区就是个人利益应该服从和让位于公共利益，因此民众应该积极地支持邻避设施的兴建，即使他们的利益受到了损害也应如此。另一方面，一些地方政府认为民众的邻避抗争是一种无赖行径。有的政府官员片面地认为，民众的邻避抗争属于无理取闹行为，其主要目的就是争取金钱回馈，甚至有相当多的抗争只是打着环保主义幌子，实质是勒索环保回馈的“环保流氓”。
　　其次是民众对厂商尤其是地方政府的不信任。在邻避问题上，政府深陷“塔西佗陷阱”，即政府公信力的削弱使得政府无论说的是真话还是假话，民众都倾向于认为政府在撒谎。由于一些地方政府长期以来对邻避设施造成的污染问题的漠视，民众对于政府和厂商控制污染的承诺和热情始终无法相信。政府总是力图使民众相信，邻避设施所造成的污染在技术的可控范围之内，不会侵害民众的健康。但是“看到的是恶心、闻着的是恶臭、听到的是吵闹”的现实与政府描绘的图景是一个巨大的反差，这种反差进一步撕裂了民众和政府的亲密关系，扩大了它们之间的信任差距。
　　（二）参与困境。这种参与困境首先表现为民众在邻避项目的环境影响评估方面的缺失。环境影响评估是邻避冲突化解的实质要件，只有在公众相信邻避项目不会造成较大的污染或这种污染在技术的可控范围之内时，才会真心地接受邻避项目。这就要求在环境评估中公众真正地参与，但是现实中大多数邻避项目的环境评估要么抵制公众的参与，要么就是一种虚假评估即在评估过程中并没有真正听取百姓的意见。
　　另外，邻避设施的选址和回馈等决策方面也存在公民参与缺失。目前我国的邻避设施在选址过程中大多仍然遵循“‘决定- 宣布- 辩护’的模式，在这种模式之下，初期依靠专家封闭决策，很少与公民进行互动。当宣布这种决策时，特别强调民众要具有公共精神，做一个‘友好邻居’。如果这种决策受到居民的质疑，政府则会聚焦于决策的论证和辩护” 〔2 〕 （P6-7 ）。在我国现阶段，这种由精英和专家进行评估，然后再告知或说服民众，有些甚至以公权力强迫民众接受的决策模式已经失灵。对于一些民众来说，邻避冲突更多表现为一种情绪性反映，他们不能接受的仅仅是在决定自己命运和前途决策上的失语和无力状态。
　　这种参与困境也表现为中立第三方的缺失。如前所述，民众与政府和厂商之间的信任鸿沟是造成邻避冲突的重要原因，因此引入一些具有较强的专业性、较高的公信力以及与冲突双方利害关系的独立第三方的介入，是修补民众与政府和厂商之间信任关系的重要途径。当地方政府成为冲突的一方时，往往缺失一个中立的第三方居间调解，并为其提供一个缓和冲突的对话渠道。
　　（三）发展困境。这种困境主要是指在短时期内无法实现两者效益最大化，不得不以牺牲某一方利益为代价来追求另一方利益的最大化。我国在很长时期的发展过程中，始终以经济发展挂帅的方式去处理各种社会问题，这就导致各地对经济增长和公众高涨的环保意识之间产生了激烈碰撞。在我国经济增长的模式没有得到根本转变之前，这种由邻避项目开发而引起的邻避冲突就会频繁发生。如我国环保局副局长潘岳就说过：“近年来出台了一些环保相关法律，为什么暴露出来的环境问题还是那么触目惊心，关键的问题是经济增长方式没有得到改变。无论出台什么政策，到下面都会被‘太极拳’挡回来，无论多大的曝光，公众多大的抗议，只要有地方扛着就行”。
　　这种经济增长模式背后隐藏着地方政府的政绩冲动。在以经济增长为主要任期考核指标的压力型行政体制下，GDP 和税收财源的增长成为地方官员的优先选择，从而导致他们容易采取重增长、轻环保的污染保护主义行为，并与追求利润的企业家结成利益同盟。因此，作为理性的“经济人”，政府有追求经济增长的冲动和动力，并且积极地为邻避项目的通过而保驾护航。“现在一些地方接到大项目后都是一把手挂帅，成立工作组，环保、国土、水利，各司其职去中央拿批文，谁拿不到找谁负责。在这个体制下，环保部门做的工作不是如何与公众一起保护环境，而是千方百计帮助项目主体拿到批文，其实已经站在了环保的对立面”。同时大多数的邻避项目又是经济社会发展所必须的，如何在经济发展和环境保护之间取得一个平衡点，这是对转型期中国地方政府智慧的严峻考验。 　　二、邻避冲突治理困境的成因
　　如上所述，我国邻避冲突的治理出现了信任困境、参与困境和发展困境，其成因主要表现在以下三方面：
　　（一）民众对政府的“高依赖、低信任”。受到“父爱主义”①的影响，我国目前的社会环境呈现出政府行政主导的格局，民众对政府有着较高的依赖性。因此，“在出现冲突时，冲突各方都不得不依赖政府出面解决，这种对政府的‘无选择依赖’导致了人们对政府过高的甚至是苛刻的期望，使政府行政机关承受着极大的压力” 〔3 〕。当民众和开发商发生冲突时，他们寄希望于政府能够出面帮助他们解决问题。但同时，我国的政府公信力深陷“塔西佗陷阱”，特别是当政府被认为和开发商有某种利益纠葛时，更是如此。民众一方面希望借助政府的力量来解决问题，同时他们又认为政府本身就是问题的麻烦制造者，这就导致了政府的信任危机。因此，邻避冲突的产生是和政治生态密切相关的，只有提升政府公信力，提高民众对政府的认同和支持，才能最大程度地降低邻避冲突行为。
　　（二）政府的单向管理思维。在有关邻避设施的兴建过程中，政府之所以采取“突然袭击式”的方式作出决策，排斥民众的参与，主要是和政府长期形成的单向管理思维有关，即全能型政府思维。“地方政府在对待邻避设施的问题上，习惯性采取突袭式的建设方式，从决定项目到宣布实施及至最后迎接各方辩护几乎成为一以贯之的管理程序，决策过程避免公众的监督，更谈不上公众的参与。” 〔4 〕在一些地方政府看来，民众具有狭隘性和保守性，只会关注眼前的利益。因此，如果让公民参与邻避设施兴建的各个过程，极有可能会出现各种争吵和扯皮现象，分散的个人很难形成统一的意志，从而影响到邻避设施的兴建。因此，在他们看来，为了提高工作效率，政府就有必要“为民作主”，从而形成一种“木已成舟”的格局。正是政府这种单向的管理思维，导致了他们往往排斥公民的参与。但是这种单向的“自上而下”的管理思维往往是和公民高涨的“自下而上”的参与热情截然对立的。唯有改变这种自上而下的单向管理思维，学会和民众的双向沟通，才能建立一个永续、正义的社会。
　　（三）一般民众无法对邻避风险作出客观评价。民众对邻避设施的抵制往往是源于他们对风险的认知，就风险本身而言，存在着技术风险和感知风险。在很多情况下，民众感知到的风险会和实际风险有很大出入，而这却是影响他们对邻避设施态度的根本因素。在一些专家和政府官员看来，邻避风险的评估是一种技术性很强的工作，需要专门的人才通过既定的程序进行评估。只有专家的技术风险评估才会为决策的科学性和设施建设的权威性提供保障，而一般民众不仅无法对邻避风险作出客观评价，有时反而会演变为乱掺和与瞎起哄，从而会影响到严肃的科学风险评估。因此，在一些政府官员看来，“在这种以技术为核心的规划程序链中，公众参与在技术上既没有合理性，也不具备必要性。公众只是作为规划的客体而存在，其主观能动力也仅被限于规划师制定的规划方案” 〔5 〕。
　　三、破解邻避冲突治理困境的思路
　　很多国家和地区的实践证明，技术缓解和环保回馈是减缓和化解邻避冲突的两种重要工具。这两种工具能否有效地发挥作用，取决于公众能否真正地参与其中。现阶段知情权和参与权的缺失正是我国邻避冲突陷入治理困境的最重要根源，可以从信息公开和公众参与入手化解上述三大困境的根本出路。因此，下列各项策略尤其值得考虑和尝试。
　　（一）政府要进行积极的政策营销和政策对话。民众的邻避抗争直接来源于对邻避项目的不了解以及对风险不确定性的担忧，只有最大程度地保障公民“知”的权利，才能降低民众对邻避项目的担忧和恐惧，这就要求政府对风险群体进行积极的政策营销和政策对话。这种政策营销就是通过把邻避项目的各种资讯包括收益和风险等告知民众，从而获得民众支持。有的学者指出：“只有运用社会营销观点来推行公共政策，才能让大众与政府共同重视环保政策。因此，我们要发展以利害关系人为基础的政策过程” 〔6 〕。这种策略只有根据风险团体的结构特征进行营销，才能实现政策营销和政策对话的可能。在邻避项目上，政府总是依据“最小阻力”原则选择那些最无力抵抗、所需赔偿也可能最低的地区，因此邻避冲突的受害者往往是一些偏离市区、受教育程度较低的社会弱势群体。这一特性意味着，政策营销要走进基层，以基层群众喜闻乐见的方式出现，而不应该太过于依赖官方的书面资料。过去多起邻避冲突的爆发都源于政府政策营销的失败，政府往往把邻避项目的立项和环评等环节仅仅通过政府网站或者其他民众不是十分关注的方式进行公告，民众可能对邻避项目依然一无所知。因此，为了增强政策营销的能力，政府应该采取多种方式和途径发布信息，不仅要通过电视、报纸、广播和互联网等媒介进行信息公开，还要充分利用社区的公告栏等社区公共空间进行公示，甚至政府还应该利用各种社区资源组织民众进行面对面的沟通。
　　（二）保障民众参与邻避项目的补偿回馈。目前，我国大规模的邻避抗争呈现出这样一种模式：政府宣布项目的启动- 民众抗议- 冲突升级- 政府妥协-项目停建，这种邻避抗争方式在某种程度上对于民众和厂商来说都是一种“双输”的结局。邻避项目由于成本和收益的高度非对称性，自然会受到项目所在地区民众的反对，最终能够平息民众愤怒的措施除了邻避项目的停建之外，一个切实可行的办法就是邻避项目厂商的环保回馈，即让令人讨厌的邻避项目看起来不那么令人讨厌。
　　邻避项目的补偿回馈需要民众的参与，这主要基于以下几个理由：第一，民众参与可以保障这种补偿回馈反映民众的真实需求；第二，民众参与可以提升邻避项目的被接受度；第三，民众参与有助于构建民众和厂商沟通和对话的平台，增强民众和厂商的信任关系；第四，民众参与可以减轻政府负担，使政府作为中立的第三方居间进行调解，避免因补偿回馈的不透明而成为抗议的对象。
　　为了保证民众参与邻避项目的环保回馈，台湾地区曾经积极地推行环保协议书制度。这种制度要求民众和厂商之间签订环保协议书，就环保回馈的内容、方式和年限等都作出了具体规定。这种制度“希望透过社会各界的监督力量，由政府机关当公证人，由工厂居民签订‘不污染后院’的君子协议书”，目前这种制度已经在台湾宜兰与台南市有了相当多的成功案例。虽然我国大陆目前实施环保协议制度尚存在一定的障碍，但是台湾地区注重民众参与邻避项目补偿回馈的理念值得肯定和学习。 　　（三）尊重科学，专家应坚守独立性和中立性。公众参与不仅意味着与邻避项目有利益关系的民众应该全程参与，专家也应该本着科学态度和专业主义精神参与其中。首先，专家参与意味着专家要承担专业咨询者和科普推广者的角色。在现实生活中，民众的邻避抗争和邻避冲突主要源于民众对邻避项目的恐惧心理。近年来，民众抵制PX 项目的邻避抗争风
　　起云涌且取得了一定的成功。谈到PX项目，人们是闻之色变，唯恐避之不及。但是，对于PX 的风险和危害，人们却知之甚少。《新京报》“京报调查”的结果显示：“对于PX 项目，表示‘不了解’的受访者占33.7%，仅有12.2%的受访者‘很了解’，值得注意的是，超过半数（54.1%）的受众对PX 项目的认知‘略知道一些，只是听别人说有环境风险’。” 〔7 〕这时，专家应该主动站出来，承担专业咨询者和科普推广者的角色。专家不仅仅要客观地对邻避项目进行介绍和描述，还要科学地评估邻避项目的风险程度。只有如此，民众才会理性地决定是否参与邻避抗争。
　　其次，要求参与的专家具有独立性和中立性。专家本来因其专业主义精神受到人们的尊重，但是目前我国专家的独立性和中立性正在受到各种挑战。在邻避项目的选址和兴建过程中，相当多的民众认为政府和厂商已经形成了一种利益联盟，共同欺骗民众。邻避设施的环评需要相当精深的专业知识，而普通民众由于知识和信息的不对称，在环评过程中缺乏相应的话语权，这就为政府的幕后操纵提供了充足的空间。如今专家的独立性受到了挑战，而非专业人士趁虚而入，在媒体上充当专家的情况时有发生。而社会流传的对建设设施污染程度的描述，存在着部分夸大和不科学的宣传。这导致公众普遍不信任客观的专家言论，质疑科研成果。这样下去，严谨的科学判断就失去了冲突仲裁的功能，环境争议将成为一场胡搅蛮缠的混战，环境冲突也就容易升级为大规模的社会冲突。因此，专家应该坚守其独立性和中立性，这样既能够为政府的环境决策提供专业咨询，又能为公民争取合理权益提供科学依据，使环境争议回归科学和理性 〔8 〕。
　　注 释：
　　①父爱主义（paternalism）又称家长主义，它来自拉丁语pater，意思是指像父亲那样行为，或对待他人像家长对待孩子一样。当然，这里是指具有责任心和爱心的父亲或家长。它是匈牙利经济学家亚诺什·科尔内提出的理论，学界在使用父爱主义概念的时候，存在着诸多分化和歧义，有的将任何带有“善意”的法律行为都归结为父爱主义，有的将带有“善意”和“强制”规定的法律都归结为父爱主义式。
　　参考文献：
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　　〔3〕常 健，韦长伟.当代中国社会二阶冲突的特点、原因及应对策略〔J〕.河北学刊，2011（5）.
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　　〔6〕John A. Altman，Jr.Petkus. Toward a Stakeholder-based Policy Process： An Application of the Social Marketing PersPective to Environmental Policy Develo Pment〔J〕. Policy Science，1994（2）.
　　〔7〕高明勇.调查称过半受众仅听说PX 有风险不知情导致恐慌〔EB/OL〕. 正义网，2012-11-03 .
　　〔8〕Xufeng Zhu. Rebuilding Government Credibility in Chinese Environment Resident Activism〔J〕. Environment Science & Technology，2012（46）.
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