我国农村敬老院的发展历程及其启示
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作者: 温忠文 聂志平等
摘 要：1949年至今，我国敬老院经历了萌芽阶段、形成阶段、曲折发展阶段、改革阶段和完善阶段。相应地，敬老院的性质、资金保障、法律地位和社会职能都发生了显著的变化。这些变化为敬老院的发展提供了有益的启示，即：统合综效，进一步提高保障水平；上下联动，把握发展主动权；内外融通，推广养老优越性等。
关键词：农村敬老院；发展历程；五保供养；农村养老；空巢老人
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2013）02-0015-05
我国敬老院是在农村实行五保的基础上发展起来的，是为农村五保供养对象提供供养服务的公益性机构之一，多为五保集中供养之所。然而，其思想的萌芽、敬老院的形成、发展、改革和完善不是一蹴而就、一帆风顺的，其发展历程和中国的变化是分不开的，各个过程也与中国的政治、经济、文化、社会发展紧密相连。建国至今，敬老院经历了萌芽、形成、曲折发展、改革、完善等五个过程。梳理我国敬老院的发展历程对于我国敬老院自身发展和农村养老事业的良性发展大有裨益。
一、我国敬老院的发展历程回顾
（一）1949-1955年：敬老院的萌芽阶段
敬老院发展的萌芽思想继承新中国成立初期国家的社会福利思想。“我们新民主主义国家的救济福利事业，应该是在人民政府领导之下，以人民自救自助为基础而进行的人民大众的救济福利事业。”[1]这凸显了政府的领导作用和人民群众的基础作用。这是在特定的历史时期形成的福利思想。新中国刚刚成立，就面临着各种自然灾害和帝国主义及国内反革命分子的侵扰，戴着假面具的帝国主义寄希望于通过“救济”中国灾民来表达自己的亲民思想，实质却是希望通过攻破人民防线，寻求进入中国的突破口。所以，发展福利事业必须依靠政府
领导，群众内部互助。1949年《中央人民政府内务部关于生产救灾的指示》中明确提出：以“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”为救灾工作方针；鼓励灾民在自愿互利的原则下自由结合，进行互助生产；必要的可以开展自由借贷。互利合作的思想在《共同纲领》中也以合作社的方式提出，即“鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则，发展合作事业。”国家内务部于1951年推广河南省唐河县通过自愿联合、安置孤老残幼的办法，开启了敬老院的先河。被安置者将房屋、土地和财产带到安置者家中，生养死葬由安置者全部负责、遗产由安置者继承。这一时期开展的土地革命，则是实现群众互助的物质基础。毛泽东在1950年提出要“有步骤有秩序地进行土地改革工作”[2]，从而实现补助贫农，恢复农业生产的目标。
新中国经过几年的恢复和发展，积累了一定的物质经济基础，于1954年制定了第一部宪法。《宪法》进一步明确了我国老年人福利事业的指导思想和发展方向，即“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。” 1955年，毛泽东在《中国农村的社会主义高潮》一书对《湘潭县清风乡党支部帮助贫苦社
员解决困难》的按语中更是具体指出，“各省应当在自己的关于合作化问题的决议或者指示里面指出，一切合作社有责任帮助鳏寡孤独缺乏劳动力的
社员（应当吸收他们入社）和虽然有劳动力但是生活上十分困难的社员，解决他们的困难。”[3]自此，在广大农村，“政府领导，群众互助”的社会福利思想基本形成，这也成为敬老院萌芽阶段的基本思想。
（二）1956-1958年：敬老院的形成阶段
随着农村合作社的发展，社会互利合作思想的传播，到1956年，从中央到地方都加强了爱老扶困思想的建设。《高级农业生产合作社示范章程》明确提出，“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”自此，农村五保供养第一次以文件的形式被确定。《1956-1967全国农业发展纲要》进一步详细了在农村要实行“五保”，即“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划，指定生产队或者生产小组在生产上给以适当的安排，使他们能够参加力能胜任的劳动；在生活上给以适当的照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们的生养死葬都有指靠”，进一步详细了五保的内容。1956年，黑龙江拜泉县兴华乡建立了新中国第一个敬老院——兴华乡幸福院，1958年，毛泽东同志视察河南省新乡县七里营人民公社敬老院。当年通过的《关于人民公社若干问题的决议》，“提出公社适应广大群众的迫切要求，创办了大量的公共食堂、托儿所、幼儿园、敬老院等集体福利事业……”并特别提出“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人（“五保户”）提供一个较好的生活场所。”
在“政府领导，群众互助”思想的指导下，1958年，我国敬老院迎来了空前的发展，当年年底统计，全国敬老院兴办了15万所，收养了300余万鳏寡孤独老人，为巩固社会主义政权、抚平战争创伤、稳定社会起到了不可替代的作用，也标志着以五保供养为基础的敬老院的形成。
（三）1959-1978年：敬老院的曲折发展阶段
新中国百废待新。在第一个国民经济五年计划成功实现后，制定了第二个五年计划，提出“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线。在总路线的指导下，1958年开始大跃进。这一时期，各地忽视了自身生产力水平等客观条件，盲目建设敬老院。据统计，1958年底，全国办起敬老院15万所，收养300余万老人。而随之而来的“三年自然灾害”使得很多敬老院的条件变差，甚至没有能力维持敬老院的发展。到1962年底，全国敬老院迅速减至3万所，收养老人仅仅55万人。[4]为了保障和保护农村福利事业的发展及发展成果，各地方遵照《农村人民公社工作条例（修正草案）》，明确了敬老院等五保供养福利单位可以从生产大队的可分配的总收入中扣留的百分之三到五的公益金中得到保障，从而帮助敬老院度过难关。这也表明敬老院进入“公益金时代”。然而，十年文化大革命，再次严重影响了敬老院的发展。有的地方已经搁置五保工作，甚至存在部分地方基层干部漠视五保工作，对五保对象的困难疾苦毫不关心。1978年底，全国敬老院较1958年缩水95.22%，仅存7175所，供养老人仅10万左右。[4]可以说，在这段时间内，敬老院的发展道路是非常曲折的，甚至可以说一直走下坡路，这也为我们总结经验教训提供了现实材料，为敬老院在新时期取得大步进展打下坚实的思想基础。 （四）1979-2001年：敬老院的改革阶段
1978年底，安徽凤阳小岗村18位农民秘密组织农业生产，继而推广了家庭联产承包责任制，这为中国大地带来强大而深远的影响。1980年5月31日，万里和邓小平高瞻远瞩公开支持了这种新型社会主义集体经济的生产责任制。这也标志着敬老院进入了新时期：村提留乡统筹供养时期。同一时期，中央明确提出要重视农村集体福利事业，指出“随着集体经济的发展，要逐步办好集体福利事业，使老弱、孤寡、残疾社员、残废军人和烈军属的生活得到更好的保障。”“对军烈属、五保户和其他困难户，要有妥善的照顾办法。”要“有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活，有的还在统一规划下进行农业基本建设。”然而，这一时期，由于全国农村税费改革刚刚起步，一些基层部门出现了乱派款乱搭车收费等增加农民负担的错误行为。也就导致了提留统筹款难收、少收等情况。这在一定程度上影响了敬老院的经费支持，更重要的是影响了群众与敬老院之间的传统感情，群众对敬老院的定位、态度都发生了一些微妙的负向变化。在接下来一段时期，中央和国务院在提留统筹款上进行了进一步严格的规范，出台了《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》、《农民承担费用和劳务管理条例》等一系列重要文件，要求“供养五保户等事业的费用，原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决”，明确规定“公益金，用于五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业。 乡统筹费可以用于五保户供养。五保户供养从乡统筹费中列支的，不得在村提留中重复列支。”从而进一步巩固和完善了敬老院的发展。
随着国家经济的发展和制度的改革，敬老院逐步走向稳定发展的道路，1986年到1998年，乡敬老院覆盖率由33.4%增长到69.6%，年增长率近2.8%。1994年颁布了《农村五保供养工作条例》，进一步明确了五保供养是农村的集体福利事业，确定了五保对象、五保内容、五保形式、五保对象财产处理和领导监督等各项事宜，这标志着农村五保工作走向正规。而在《条例》颁布实施三年后，民政部于1997年颁布了《农村敬老院管理暂行办法》，确定了敬老院是农村集体福利事业单位的性质和地位，明确了供养对象、经济保障、院务管理、财产管理、生产经营、工作人员等，这标志着以五保供养为基础的敬老院走向正规。
（五）2002年至今：敬老院的完善阶段
“多予、少取、放活”，是党中央对新时期“三农”工作提出的重要方针。从2000年开始，国家推出农村税费改革试点工程，提出“三取消、两调整、一改革”的具体方针措施。农村五保供养的经费也有原来的依靠“三提五统”，以农村集体经济为主，转变为以国家财政支付转移保障为主，集体经济、土地保障、社会帮扶为辅。2005年12月31日《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出，要“进一步深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革。2006年，在全国范围取消农业税。”2006年，国务院修改了《农村五保供养工作条例》，《新条例》对资金保障等做出了新的规定，指出“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。”从此，敬老院也宣告进国家保障时期。
此后，国家出台多部文件，进一步巩固了敬老院的发展，如2006年民政部发布《关于贯彻落实<农村五保供养工作条例>的通知》督促各地加快五保工作的改革和完善；2008年发布《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》，明确指示：“要进一步完善农村‘五保’供养制度，提高供养水平，扩大敬老院的服务范围。”2010年国务院颁布的《农村五保供养服务机构管理办法》则更进一步的明确了敬老院是为农村五保供养对象提供供养服务的公益性机构。符合条件的农村五保供养服务机构，应当依法办理事业单位法人登记。从此，县级人民政府民政部门或者乡、民族乡、镇人民政府举办的敬老院有了独立法人资格。这为敬老院的自身良性发展提供了法律保障，也更加明确了敬老院自身的法律责任。
二、我国敬老院发展的思路
从我国敬老院发展历程中，可以清晰地发现其发展思路，如敬老院性质的转变、敬老院资金保障的转变、敬老院法律地位的转变、敬老院社会职能的转变等。这些转变，为我国农村五保供养事业的发展起到关键的推动作用，也为我国应对社会老龄化及农村空巢化问题提供了新思路。
（一）敬老院性质的转变：村民互助→集体福利事业→国家福利事业
敬老院的萌芽催生了新中国的福利思想，即“政府领导，群众互助”。在这样一个特殊的历史背景和政治背景下，这一思想得到了广泛而迅速的发展。随着社会主义改造完成和农村合作化事业的推进，群众内部帮扶思想逐渐发展，加之国家这一时期对鳏寡孤独等五保对象的政策照顾，敬老院逐步变成了由生产队或生产大队组织实施集体福利事业，增强了敬老院的养老保障功能。[5]而随着改革开放和中国经济的迅速发展，社会生产力得到快速的发展，工业反哺农业，城市反哺农村，为三农减负已经是社会发展的必然趋势。国家采取的多予少取放活的政策方针，全面取消了农业税。敬老院也就随之进入了国家保障时期，其性质也由集体福利事业转变为国家福利事业。
（二）敬老院资金保障的转变：公益金→三提五统→政府预算
敬老院性质的转变，也伴随着其资金保障的转变。人民公社阶段，敬老院主要依靠集体公益金运行，有生产队或生产大队组织实施供养。而自家庭联产承包责任制的试点和推广普及，敬老院保障也随之进入到以村提留和乡统筹为经费来源进行供养阶段。自2002年国家农村税费改革试点开始，敬老院的经费保障逐步由国家救助作为五保供养的辅助方式向国家财政供养为主、集体保障为辅转变。从而敬老院也进入到国家福利事业时期，国家采取社会支付转移的方式解决敬老院的发展资金需求问题。[6] （三）敬老院法律地位的转变：非独立法人→独立法人
一直以来，敬老院都是地方政府的一个附属事业单位，没有独立的法人资格。没有法人资格也就不能独立地承担民事责任的资格，没有自己独立支配的财产等。其各项事务的发展和内部的管理等都需要依托政府的指令，极大削弱了敬老院管理人员的积极性和院民的主动性。[7]而自2010年起，县级人民政府民政部门或者乡、民族乡、镇人民政府举办的敬老院有了独立法人资格，使敬老院可以行使自己的法律权利并承担法律责任，这对推动敬老院的良性发展，增强院务的管理，增强院内管理人员的主动性和责任感，增加院民的归属感，促进管理员和院民团结等起到关键作用。
（四）敬老院社会职能的转变：五保供养→社会化养老服务
敬老院是在五保供养的基础上发展起来的一种福利机构。从敬老院萌发至今，随着社会的发展和敬老院法律地位的转变，其社会职能也逐步发生转变。这种转变是在以五保供养为核心不变的基础上发生的转变。这主要体现在敬老院供养对象范围的扩大化等。《农村五保供养服务机构管理办法》明确规定”农村五保供养服务机构在满足当地农村五保供养对象集中供养需要的基础上，可以开展社会养老服务。”这就表明对养老资源富余的敬老院可以逐步开展社会有偿养老服务，其养老对象包括农村非五保供养对象的老年人。
敬老院的性质、经济保障、法律地位、社会职能的变化，将为解决我国社会老龄化和农村空巢化等问题提供良好的模式，敬老院将在农村养老事业中承担重要角色。
三、我国敬老院发展的启示
从我国敬老院发展的历程和思路来看，国家福利事业的发展深受国家政治、经济、文化、社会等影响，每个阶段的发展也因此而受到部分局限。在未来，随着中国政治体制的深化改革、市场经济的不断腾飞、大众文化的普及推广、社会的和谐稳定等，敬老院也将迎来新的发展机遇。而以往的发展轨迹和思路也给敬老院的发展提供了重要的启示，即统合综效，提高敬老院供养的保障水平；自下而上，把握敬老院发展的主动权；由内而外，推广敬老院养老的优越性等。
（一）统合综效，提高敬老院供养的保障水平
《国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知 》（国办发〔2000〕19号）明确提出推进社会福利社会化的总体要求，即实现投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化和服务队伍专业化。而这一切都应该以”保障老人合法权益，使其安度晚年”为中心。这就需要政府、社会和敬老院及院民联合互动，拓展资金来源、提升硬件条件、优化软件服务等。这种保障不仅包括物质生活，还应该在医疗卫生、体育文卫等精神层面。在全面提高敬老院供养保障水平的基础上，真正实现”六个老有”的目标。
（二）上下联动，把握敬老院发展的主动权
我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，国家福利事业需要依靠国家的发展。从我国敬老院的发展思路可知，其发展一直以来是一种自上而下的模式。这种模式的优势在于行政责任的保障性等。同时，这种模式也天然的限制了敬老院自身的发展潜能的发挥。当然，敬老院养老是国家福利事业的一部分，完全自下而上的发展，也有其自身的短板。这就需要上下联动，突出国家自上而下体制机制的保障能力，结合敬老院自下而上的自身改革发展能力，真正实现敬老院良性、主动发展。
（三）内外融通，推广敬老院养老的优越性
笔者认为，敬老院在保障五保供养的基础上，还有另一个重要的功能，即农村养老模式变革的示范作用。随着中国城市化建设的推进、城乡一体化的逐步实现，农村传统的家庭养老体系将发生根本性的变革，老年人与子女共居一室的愿望将愈发渺茫，在这种背景下，发展多种多样的养老方式势在必行。而老年公寓、社区养老、居家养老、日间照料等多种形式的养老方式也势必走向农村。敬老院和这些养老方式都有一些共同的特点，敬老院应该在保障正常运行的基础上，打开院门，欢迎其他农村老年人进行实地参观、体验。院外老年人也要逐步改变观念，去主动体验敬老院的养老特色。这样，内外人员相互交流沟通，才能真正的推广敬老院养老的优势。
在保障水平不断提升、发展主动权逐步转变、养老优势不断推广的基础上，我国敬老院将迎来新的发展时期。
参考文献：
[1]董必武.中国的救济福利事业[N].人民日报，1950-05-05（1）.
[2]毛泽东.为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争.人民日报，1950-06-13（1）.
[3]毛泽东.中国农村的社会主义高潮按语选[A].毛泽东文集（第6 卷）[C].北京：人民出版社，1999.
[4]崔乃夫.当代中国的民政（下册）[M].北京：当代中国出版社，1994：106-107.
[5]许敏，宋士云.农村五保供养制度的三次模式选择[J].农业经济，2007（12）：6-7.
[6]战建华.农村五保供养制度的历史演变[J].经济与社会发展，2010（5）：86-89.
[7]柳拯，郭洪泉.试论农村敬老院的法律地位[J].社会福利，2005（1）：14-15.
（责任编辑 王锦坤）
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