警惕公共文化服务建设中的文化失灵
作者 :  曾军 杨灯

  内容摘要故宫“四重门”事件反映的是与公共文化服务密切相关的根本性问题――“文化失灵”。公共文化服务建设中的文化失灵现象是指,公共文化服务主体背离文化的公共性和文化的公共服务宗旨,强化市场所遵循的资本和效益的逻辑而导致公共文化服务的“经济化”,或者因政府过多干预而导致公共文化服务“行政化”,直接的后果就是文化在资源配置和共享方式上的公共性丧失,以及公共服务中的文化“空洞化”。
  关键词公共文化服务文化失灵文化事业故宫“四重门”事件
  作者1曾军,上海大学文学院教授、博士生导师;2杨灯,上海大学文学院研究生。(上海:200444)
  文化失灵:从故宫“四重门”事件谈起
  2011年,公共文化服务建设中出现了若干不和谐的声音:5月8日,故宫博物院部分临时展出的展品失窃,并引发从“失窃门”、“错字门”、“会所门”再到“解雇门”的连锁反应,深陷“四重门”的困扰;5月11日,北京大学爆出“风水”事件,在拟改建的东校门四套方案中,有一套以“风水概念”为主题的设计引发争议;5月23日,清华大学第四教学楼改名为“真维斯楼”,再度引发广泛质疑;5月31日,“路易•威登艺术时空之旅”展览在中国国家博物馆举行,“LV”展览惹来广泛的争议,等等。
  这些看似突发事件的新闻热点背后,显示出公共文化服务体系建设正面临着越来越多的挑战和问题:以故宫“四重门”事件为例,“失窃门”除了反映出故宫安保体系的缺陷外,所失窃的物品究竟是文物还是现代展品,以及故宫是否适合成为现代展品的展览地,则直接涉及到故宫作为公共文化服务机构的功能定位问题(这一问题在LV进驻国家博物馆事件中被再次突显)。故宫有别于其他展览馆之处,正在于其特殊的历史文化积淀和民族文化象征意义。“失窃门”暴露的正是故宫管理部门无视故宫这一文化载体的特殊性,而只遵循一般商业会展的市场逻辑行事的后果;“错字门”则暴露出从事公共文化服务的工作人员文化素质和文化修养的双重缺失,如果说以“憾”易“捍”还可能只是“一时疏忽”而写的错别字的话,那么事发之后还百般狡辩,则显示出其缺乏闻过即改的胸襟;“会所门”则将矛盾的焦点更加尖锐地指向了公共文化机构“唯利是图”的商业化冲动,无论是有限度的收费还是正在推行的免费,公共文化服务机构所承担的是文化传承、文化普及与提高、文化全民共享的责任。也就是说,为大众提供“公共文化”的服务和文化的“公共服务”是公共文化服务机构义不容辞的责任,但是“会所门”所暴露的则是假“公”(公共性)济“私”(私人性),并在这种过程中存在的金钱交易等行为问题;“解雇门”则折射出公共文化服务机构内部管理的制度性缺陷,面对媒体和大众的持续关注,相关管理部门不是引以为戒、改过自新,而是“清除内鬼”、排挤异端,这种行为离现代服务、现代管理的要求和水平相距甚远。
  由此可见,故宫的“四重门”所折射出的绝对不是小问题,而是与公共文化服务建设密切相关的根本性问题:在公共文化服务建设过程中,公共文化的价值立场如何确立?大众的文化共享是否得到公共服务的保障?文化公益性如何避免受到商业性的侵蚀?政府在加大投入力度的同时,如何让文化服务产生更大的社会效益?公共文化服务如何提升服务和管理水平?公共文化服务资源的配置如何迎接新媒体的挑战?等等。
  公共文化服务承担着满足大众日益增长的精神和文化需要、宣传和凝聚社会主义核心价值观的重要职能。作为公共文化服务体系中的重要组成部分,各种公益性的文化设施得到了各级政府大量的人力、物力和财力的投入,但是从故宫“四重门”事件来看,这一过程中出现了严重的文化失灵问题。何谓“文化失灵”?有学者指出,“所谓文化失灵,是指文化作为组织的一种整合机制不能有效地发挥作用,背离组织目标的‘投机’行为得不到有效控制,组织成员的利益得不到有效协调的情况。这里,‘投机’是经济学中交易成本学派的一个重要概念,是指‘通过欺骗手段寻求私利’的一种行为”[1 ]。这一解释是从组织文化学的角度,探讨组织作为行为主体在其活动过程中出现的“目标失控”和“利益失衡”问题。公共文化服务建设中的文化失灵现象则要复杂得多:除了公共文化服务机构作为一种特殊的“文化组织”形式,所具有的上述“组织文化失灵”外,公共文化服务内容的文化价值、载体(机构、设施)的文化内涵、文化服务主体(文化人和文化管理人员)的文化水准、文化服务机制(服务项目及其运作、管理)、文化服务受众的认同度和满意度等,无不渗透着文化因素的影响。因此,公共文化服务建设中的文化失灵现象是指,公共文化服务主体(机构及其相关的个人)背离文化的公共性和文化的公共服务宗旨,强化市场所遵循的资本和效益的逻辑而导致公共文化服务的“经济化”,或者因政府过多干预而导致公共文化服务“行政化”,而其直接的后果就是文化在资源配置和共享方式上的公共性丧失,以及公共服务中的文化“空洞化”。
  由此不难发现,故宫“四重门”事件显示着故宫作为公共文化服务机构的全方位的“文化失灵”问题。尽管故宫“四重门”事件只是特例,不能因此而否定整个中国公共文化服务建设的成就,但是这种文化失灵的问题不同程度存在于公共文化服务建设的诸多方面。以分布在各大城市社区的文化馆为例,文化馆(有的地方也叫做“活动中心”)作为中国县市一级的群众性文化事业单位,是举办群众性文化活动、群众开展文娱活动的公共场所,集成了多种文化机构和文化形态。但是,文化馆的作用在当代文化建设中正面临多方面的挑战和问题:如新媒体文化日益成为主导性的大众文化消费形式,而文化馆作为传统的文化形态,越来越小众化。再比如,青少年文艺培训、健身中心、书店、影院等的市场化取向,日益偏离文化馆作为文化设施的公益性。还有,文化馆的文化消费主体以老人和小孩为主,国家和社会最活跃的细胞――中青年人群――明显偏少,等等,这使得文化馆在定位、资源整合、功能发挥等方面面临越来越严重的问题。
  公共文化服务:在政府与市场之间
  所有这些貌似非常“当下”或者说“眼前”的紧迫问题,其实有着非常深刻的历史渊源。我们的公共文化服务经历了从计划经济向市场经济转型过程中文化建设的分化和重新定位,如果不理解“公共文化服务”在改革开放30多年时间里,如何在政府与市场之间寻求平衡和生存空间的过程,我们就很难真正探究当前公共文化服务建设中文化失灵的症结。仍以此前所举的文化馆为例,20世纪90年代以来,围绕文化馆的发展方向曾引发过两次大规模的讨论:一次是1990年代初围绕上海曲阳文化馆“不吃皇粮交公粮”的口号争论,文化馆在公益性与市场性之间开始出现定位危机;第二次是1990年代末文化事业单位改革的背景下,文化馆被排除在公益性文化事业单位之外,文化部甚至还推动了“文化馆的产业化发展道路”大讨论。经过多年发展,文化馆已不再是铁板一块的模式,而是出现了“贫富分化”现象:“文化馆内部已经分为两个部分:一为公益性文化事业,二为经营性文化产业。”[2 ]于是乎,文化馆便同时具有了两种文化功能:公共文化服务和文化产业发展。文化馆作为各县市文化局下设的事业单位,接受政府部门的直接领导(以及相应的行政管理或干预),文化馆的公共文化服务功能便同时面临着来自政府与市场之间的复杂角力、渗透及影响。
  回溯历史,改革开放以来,中国文化管理和文化建设的核心就是文化体制改革。“以改革促发展,以开放促发展”成为30多年来社会主义文化建设的主旋律。公共文化服务建设的提出有一个重要前提,就是文化建设的观念实现了从“以文化事业为唯一”到“文化事业和文化产业二分”:所谓“以文化事业为唯一”是指将文化等同于社会主义意识形态,以党和政府“办文化”、“管文化”为核心,强调党和政府要牢牢掌握文化建设的领导权;而所谓“文化事业与文化产业二分”是指经过文化商品属性的大讨论,在社会主义市场经济体制建立的背景下,对文化商品属性的认可,并以赢利和非赢利作为区分文化产业和文化事业的标准,从而强调党和政府应该将工作重心放在“市场失灵”的文化领域(即“文化事业”),尽管这一时期“公共文化服务”的问题还未明确提出,但已内含了相关的含义。文化产业与文化事业的分离,突显了社会主义市场经济体制建设中文化与经济的紧密关联。特别是在当前从工业社会向后工业社会迈进过程中,当代中国(尤其是当代中国的都市)的社会结构、组织形式、功能作用也在发生重大的变化。
  从社会主义市场经济的角度来看,文化生产因为政治与经济因素的介入出现分化,从而导致文化机构也呈现出复杂的面貌。文化生产的经济逻辑以赢利为目的,在利润的驱动下,促使文化生产向大众文化方向倾斜――可复制的(因而是低成本的)、用以交易的(因而是有利可图的)、致力于满足大多数市民精神文化需要的(因而是市民性、大众性的)的特点显现出来――这便是文化多样化需求的体现。而文化的政治逻辑则强调文化的社会功能,它需要这个文化样态能够成为民族独立、城市精神的体现,它注重对民族文化、地域文化的继续、保护和发展,从而能够有效地抵御外来不良文化的入侵,它还需要满足普通市民娱乐、休闲、健身、求知、审美等精神需求――这便是文化事业必须承担的基本功能。文化的经济逻辑与政治逻辑的分野,导致了截然不同的都市文化生产主体的产生――商业性的文化生产主体形成“文化产业机构”,而公益性的文化生产主体则形成“文化事业机构”。
  那么,党和政府如何才能实现文化事业的管理和建设呢?这同样需要重新对过去“办文化”和“管文化”的方法做出反思和改进。2003年,中国(海南)改革发展研究院提出了“从经济建设型政府转向公共服务型政府”的14条建议,成为推动政府职能转型的重要标志。2005年10月11日,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出,“加大政府对文化事业的投入,逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”,这标志着“文化事业”开始摆脱过去比较笼统含混的表述,而被赋予了“公共文化服务”的新内涵。《十一五时期文化发展规划纲要》“公共文化服务”一章,阐明在社会主义市场经济体制建立的大趋势中,政府职能的社会管理和公共服务转向在文化上的体现:一方面,继续坚持文化事业的公益性和文化产业的经济性的二分;另一方面,政府在文化事业推进中的职能由文化主体(即“办文化”)转向对文化主体的服务(即“公共文化服务”)。2011年在“十二五规划纲要”涉及公共文化服务的章节中与“十一五规划纲要”出现了两个重大不同:一方面不再笼统地将文化事业和文化产业并列放在“丰富人民群众精神文化生活”论述,而是分为“大力发展文化事业”和“加快发展文化产业”专节展开。另一方面更加具体地从“增强公共文化产品和服务”、“建立健全公共文化服务体系”、“广泛开展群众性文化活动”等七个方面展开,其中,“增强公共文化产品和服务供给”成为“大力发展文化事业”各项举措中排在第一位的重要抓手。这充分表明,党和政府在公共文化服务建设方面已取得了新的进展:一方面,公共文化服务与文化产业明确区分,预示着党和政府成为公共文化服务的推动者和管理者,这也就意味着,公共文化服务所承担的公共文化是与主流意识形态相同构的体现社会主义核心价值的文化形态,而公共服务主体则是政府以及政府主导下的组织和个人;另一方面,在具体的文化机构、文化形态和文化活动中,公共文化服务的社会效益价值和经济效益价值又不是绝对分离的,这就带来了更为复杂的现象:有的文化机构一边坐享公共文化服务身份而带来的政府补助,一边又运用市场原则开展经营性的文化活动,从而两方面获得好处。有的则采取以经营性文化活动盈利来弥补公共文化服务经费之不足的做法,事实上这也提出了一个文化产业发展如何返哺公共文化服务的问题。
  围绕文化管理与建设所展开的各种体制、机制改革其实都在处理一个基本问题:如何从过去片面强化文化的政治功能到如何发挥文化的经济功能。当文化不再被强行捆绑在政治的战车上之后,文化的自主性要求便生发出自由、多元的价值诉求,并重新与政治的关系进行定位――“弘扬主旋律、提倡多样化”正是1990年代之后中国在文化与政治关系上所达成的一种共识;随着文化的商品性得到认可,文化在市场经济的逻辑下,其适应于产业发展的因素得到强化,赢利性或经营性/非赢利性或非经营性(事业性)则成为区分文化形态的标准。文化事业与文化产业之间的区分是建立在“公益性/经营性”的基础之上的,即能够赚钱的文化,就是文化产业;不能够带来利润的文化,就是文化事业。很显然,这正是支配将文化区分为公益性文化事业和经营性文化产业的根本逻辑――即市场逻辑,这一区分逻辑背后则是依据经济学的“市场失灵”理论。但是,在经济学领域中,导致“市场失灵”的原因既有外部性原因,也有内部性原因,既有真性市场失灵,也有假性市场失灵。仅仅聚焦于所谓“市场失灵”的表象是无法深刻透视其内在根源的。
  与之相关的,还有在讨论“公共文化服务体系”的建设中对经济学中“公共产品”概念的误用。在后凯恩斯时代,萨缪尔森明确提出“公共产品”概念,认为公共产品具有任何人消费这种物品不会致使他人对该物品消费的减少的特征,这其实也是“市场失灵”逻辑下的产物,强调其产品的“非耗费的消费性”,即非市场性。这也正是在文化管理和建设中“文化事业”和“文化产业”始终纠缠不清、界限不明的重要原因。
  重新理解公共性:
  公共文化的服务还是文化的公共服务
  但上文所有这些都忽略了最为根本性的问题:文化自身的价值和意义在这些体制、机制改革过程中是否受到了应有的重视?我们的文化体制改革是否遵循了文化自身的发展规律?在政治的一元化与文化的多样性之间,在经济的驱利性与文化的共享性之间,我们的价值标准究竟是什么?而这可能正是导致当前公共文化服务建设中“文化失灵”的根本性问题。当我们强调文化事业的“公益性”时,其所指并非其“非经营性”、“非赢利性”、“非市场性”,而是“公共利益”,即有关社会公众共有的福祉和利益,维持这种社会公益的方式,既可以是市场化的,也可以是政府化的。一种很难理解和被认可的逻辑是:当我们谈公益性文化事业时,所关注的只是文化供给中的“市场失灵”部分;而当我们谈经营性的文化产业时,则会无视文化的公益性,只将文化视为“唯利是图”的商品。这种理论的怪圈或者陷阱,事实上直接影响和导致了我们对“公共文化服务”的狭隘认识。
  那么,如何才能更准确地理解“公共文化服务”呢?公共性、公益性应该是我们理解文化的关键。围绕“公共性”的讨论往往会强调“公共性”所具有的公开性、共同性,即“与共同生活在这个人造世界中的人类事物相连”的“世界本身”(阿伦特的“公共世界”理论)[3 ],强调市民社会中存在着介于私人领域和权力领域之间的“公共领域”,市民(由个体公民组成)共同聚集在一起,讨论他们所关心的事务,形成公共舆论,并形成对国家权力的某种对抗性关系,进而维护市民的共同利益和公共福祉。也就是说,这种公共性其实是奠定现代社会中国家、社群与个人三者之间(国家与社群、国家与个人、社群与个人、个人与个人)关系的基石,其所涉及的领域不仅仅在政治领域(政府及其管理或者治理),也体现在文化领域(文化的价值及其实现),当然也在经济领域中有所表现(强调对“市场失灵”、“公共产品”的重视)。
  但是,从公共性角度来分析“公共文化服务”,仍然存在一种认识上的模糊性:公共文化服务究竟是公共文化的服务还是文化的公共服务?抑或是公共文化的公共服务?当我们强调公共文化服务是“公共文化的服务”时,必然涉及到对“公共文化”的理解,对文化的公共性的强调,如荣跃明一方面认识到公共文化具有共享性、仪式性、差异性、建构性,其中最为重要的特征就是共享性,它直接来源于文化的公共性特征,“公共文化的共享性直接来源于文化的公共性”;另一方面也不无遗憾地注意到,“由于公共文化形态的多样性,以国家财政支撑的公益性文化事业体制无论在内容、活动方式,还是在组织形式上,都没有全部覆盖整个社会的公共文化领域”[4 ]。何以如此,正是因为我们对公共文化服务的认识来源于历史上形成的存有歧义的公益性文化事业。事实上,公共文化服务之所以最终从公益性文化事业建设中脱颖而出(虽然到目前为止仍然是两个概念并存),除了经济学的“市场失灵”、“公共产品”理论的影响之外,还有着关于政府职能转变的管理学领域中所带来的观念变革。正如登哈特所说的,“与新公共管理(它建立在诸如个人利益最大化的经济观念上)不同,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的”[5 ]。公共服务的主体是政府及其相关部门,公益性文化事业(其主体是公共文化服务)恰恰是文化产业发展中因“市场失灵”而必须由政府发挥积极作用的部分。如狄骥所说的:“公共服务是指任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动。”[6 ]这种主体的一致性,使两者很容易结合到了一起,而推进公共文化服务则成为政府职能转变、推进公共服务型政府的题中应有之义。因此,从这一角度所理解的公共文化服务,其实是对服务主体――政府的服务方式的强调,即“文化的公共服务”。
  由此,在公共文化服务的理解上,出现了两种并不太一致的解释:一种是经济层面提出的,强调政府的职责在于对“市场失灵”却又是人民所必需的公共产品和公共服务;一种是政治层面的理解,强调公共权力与公民权利之间的密切关系,认为政府的职责不是统治和管理,而是对文化的治理和服务,确保社会的健康发展是政府的职责所在。那么,公共服务究竟面对的是非盈利领域还是公共性领域?公共文化服务所要提供服务的,究竟是非盈利(既可能是公共性的,也可能不是公共性的)的文化事业,还是公共性(既可能盈利也可能不盈利)的文化服务呢?文化事业对文化的理解是相对于文化产业而言的,强调政府在面对文化建设领域中“市场失灵”的部分时所应承担的使命和责任。而从公共服务的角度来看,政府应该关注具有公共性的、关涉公民基本权利的文化。可惜这些问题并没有得到很好的清理,相反,大多数倡导公共文化服务的学者并没有认真去探讨两者之间的区别,而只是简单地用非盈利性替代了公共性,或者将两者混为一谈。
  因此,在笔者看来,要想更好地理解公共文化服务,下面几个要素是必不可少的:第一,公共文化服务的主体:政府及其相应的机构和个人;第二,公共文化服务的内容:具有公共性的文化,即公共文化,而非“非营利性文化”(从这个意义上说,文化产业所生产出来的文化也是公共文化的一部分);第三,公共文化服务的方式:公共服务,政府应该将公共文化的管理和建设视为自己必须承担的责任和义务。如果这一观点能够成立,那么:首先,党和政府强调公共文化建设中社会主义核心价值体系的构建便是理所当然的事情,但在方式上要学会更好地处理国家、社群和个人之间的关系;其次,公共文化服务建设的目标是中华民族文化的伟大复兴,不可继续强化文化的产业化和非产业化之间的区分,而应该强调文化产业与文化事业在文化价值上的统一性;最后,公共文化服务不是“政企分开”,而是在对文化的整体性理解(即“公共文化”)的基础上,充分调动政府和市场两种手段,共同推进社会主义公共文化服务的建设。
  [本文受上海大学三期211项目“转型期中国民间的文化生态研究”项目资助。]
  
  参考文献:
  [1]金顶兵.论大学组织中的文化失灵与文化重建.清华大学教育研究,2006(2).
  [2]冯元光.当代文化馆事业的发展与思考.决策探索,2008(5).
  [3]汉娜•阿伦特,竺乾威等.人的条件.上海:上海人民出版社,1999:38.
  [4]荣跃明.公共文化的概念、形态和特征.毛泽东邓小平理论研究,2011(3).
  [5]罗伯特•B•登哈特.公共组织理论.北京:中国人民大学出版社,2003:207.
  [6]莱昂•狄骥, 郑戈、冷静译.公法的变迁:法律与国家.沈阳:辽海出版社、春风文艺出版社,1999:446.
  编辑 叶祝弟
  

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