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我国职业病防治体系探析

作者:未知

  摘要:为减少“开胸验肺”等事件的再次发生,2010年11月4日国务院法制办公室公布了《中华人民共和国职业病防治法 》诊断鉴定制度条文(草案),对职业病鉴定制度进行修改,但我国职业病防治体系在预防体制、鉴定维权机制、监督管理体制、长效发展机制仍存在问题,因此我国职业病防治体系应当以《社会保险法》的颁布实施为契机,重视预防体系建设,改革完善鉴定、监管机制,建立长效发展机制,积极保护劳动者尤其是新生代农民工的利益。
  关键词:开胸验肺;职业病防治体系;职业病预防
  
  一、 引言
  张海超是河南省新密市刘寨镇村民,2004年6月,他到新密市郑州振东耐磨材料有限公司上班,该厂以生产硅砖,耐火材料为主,先后从事过杂工,破碎,开压力机等有害工种的工作。工作3年多后,因感到不适和咳嗽,遂怀疑自己得了“尘肺病”。为了找到真相,他在2年多先后进行了上百次检查,具有职业病鉴定资格的河南省人民医院,北京协和医院都认为他所得的是尘肺病,但是根据我国《职业病防治法》的规定,职业病鉴定应当由省级以上人民政府卫生行政部门批准的医疗卫生机构承担,所以其他综合类医院均无权鉴定职业病。而当地具有职业病鉴定资格的郑州市职业病防治所给出的结论却是“无尘费0+期(医学观察)合并肺结核”,即“疑似尘肺病”,这让他颇为质疑,为此张海超常年奔波于郑州北京等多家大型医院反复求证,但是在郑州本地却始终得不到承认和赔偿。2009年6月,他进行了第一次开胸验肺,但仍然没有得到郑州市职业病防治所的承认。2009年7月,张海超称为了自己的权利,愿意进行二次开胸验肺。直到7月末,卫生部督导组赶赴河南郑州市,全国总工会介入,省委书记徐光春做出批示后,张海超才被确认为“尘肺病3期”,最终得以赔偿。
  张海超案例看似偶然,其背后却是中国农民工职业病维权的集中爆发。从2001年陕西省洛南县陈耳金矿农民工群体遭受特大尘肺病危害事故导致多人死亡,到 2009年云南省水富县返乡农民工30余人患矽肺病事件等,都暴露出我国农民工职业病维权的困境,这些案例有诸多相似之处,反映出我国职业病防治体系在防治理念、鉴定维权、管理制度等方面亟待改进,这也是本文讨论的重点。
  通过对现行职业病防治法律相关法条进行分析,考察立法和实施之间的挂钩现状,结合走访的淮南市矿工二院及上海市某机械厂工人相关情况,从“开胸验肺”案例出发,分析我国职业病防治体系缺陷,并提出对策建议。
  二、职业病防治体系的问题探析
  从“开胸验肺”案例出发,结合国内其他职业病案例和国外职业健康工作体系,可以看出我国现阶段职业病防治体系尚存在以下问题:
  (一)职业病预防体制不健全
  预防为主原则是现代工伤保险和职业病防治工作的基础。职业病预防体系包括前期预防、职业健康监护、工作场所职业病危害因素监测、职业病危害防护环节。前期预防即通过采取有效措施,从源头控制和消除职业性有害因素,防治职业病,保护人群的健康。职业健康防护指根据劳动者的职业接触史,通过系统的定期或不定期医学检查和健康资料收集,连续的监测劳动者的健康状况,分析劳动者健康变化和所接触的职业危害因素的关系,及时发现健康损害现象,以便采取措施防止职业病的发生和进一步发展。两者作为职业性有害因素防治工作中最有效的环节,其健全和完善更为重要。从“开胸验肺”等案例中,可以看出前期预防缺失,重点人群(本案中为农民工)职业健康监护不到位,成为引发职业病大规模爆发的主要诱因。如何从“源头”上防控职业病危害,通过何种渠道建立对职业危害易发人群,尤其是农民工的健康防护便成为我国职业病防治体系首先需要面对的问题。
  (二)职业病鉴定维权体制不合理
  1.举证责任不合理
  职业病鉴定程序设计的不合理集中体现在举证责任的缺陷,2002年生效的《中华人民共和国职业病防治法》第四十八条规定:“职业病诊断、鉴定需要用人单位提供有关职业卫生和健康监护等资料时,用人单位应当如实提供,劳动者和有关机构也应当提供与职业病诊断、鉴定有关的资料。”而从实际情况看,用人单位很难自愿出具不利自身的材料:此外,对于用人单位不出具相关材料的行为,并没有给出相应的处罚规定,也没有规定用人单位拒绝提供材料后,其他解决途径,因此很难保证执行。在张海超案例中,该规定致使其所在企业毫无顾忌地拒绝提供相关材料,导致他无法进行职业病鉴定,而最终走上不得不通过“开胸验肺”证明自己确实患有尘肺病之路。所以该法条在举证责任设计、立法技巧,实施效果方面亟待改善。
  2.维权赔偿过程艰难
  农民工作为劳动力市场弱势群体,其健康维权异常艰难。《工伤保险条例》第六十一条规定:“本条例所称职工,是指与用人单位存在劳动关系的各种用工形式,各种用工期限的劳动者。”根据《劳动合同法》以事实用工来判定劳动关系存否的原则,农民工也是条例中所指的职工,要求企业为农民工缴纳工伤保险便有了稳固的法律依据。但是即使将农民工成功纳入到工伤保险的保护之中,农民工的职业病赔偿仍然面临巨大的问题。2009年8月,北京市农民工法律工作站提交了一份《农民工工伤保险问题研究报告》,报告收集了329件农民工工伤保险案例,涉及农民工344人,报告指出,如果要走完工伤认定的3个法律程序,即申请工伤认定,劳动能力鉴定和工伤待遇索赔,平均需要484天,此外,在确认劳动关系的过程中往往要经过仲裁,一审,二审三个阶段。这样走完整个法律程序每个农民工大概要消耗1000天左右。面对高额的时间和经济成本,对于知识匮乏,经济条件较差的农民工显然有失公平,尤其对于身患职业病和继续治疗的农民工来说大大超过了他们的承受范围。
  (三)监督管理体制存在缺陷
  1.行政机构多头授权,管理混乱
  我国《职业病防治法》颁布以前,国家安全生产监督管理部门和卫生行政部门在职业卫生工作管理职责上存在如何界定和履行自己的职责问题,如较早制定的《中华人民共和国尘肺病防治条例》,多头授权,职责不明,特别是目前全国各地职业卫生监管,职业病临床,职业病控制和预防等处于多头管理状态,最后众多“婆婆”可以管的结果是谁都不管,政府职能部门每年年底时只是收报表,对基层工业企业职业卫生没有坚持有效的监督检查。虽然随着《职业病防治法》的贯彻实施,职业卫生工作得到了重视,各级卫生部门相继建立了卫生监督机构,但是由于机构组建时间短,人员不到位,工作内容繁多,对职业卫生工作的监督力度还是不强。其次,多数国有企业改革都撤消了原有专职的职业卫生管理机构,职业卫生机构管理职能有的归并到职工医院,且目前大部分职工医院也撤销转到地方,职业卫生工作人员也大量改行退休,职业卫生管理机构受到较大削弱,而在一些非公有制企业,职业卫生工作的开展更是一片空白。如淮南市矿工二院,本为煤炭职工职业病诊治医院,后改为市卫生部门管理,近年来多数医生退休,年轻工作人员多前往上海谋职,对淮南职业病诊治工作造成了较大影响。
  2.工会作用缺失
  “开胸验肺”事件后期,全国总工会的介入对于推动事情的解决起到了重要作用,然而,在常规生产中,为什么没有发挥出工会对于企业生产监督的作用?在职工的合法权益受到侵害需要帮助的时候,为什么没有听见工会的声音?张海超事件恰恰凸显了部分企业工会的缺失和不作为。《社会保险法》第九条规定“工会依法维护职工的合法权益,有权参与社会保险重大事项的研究,参加社会保险监督委员会,对与职工社会保险权益有关的事项进行监督。”本规定对于工会参与社会保障制度建设提供了法律依据。但是相关法律对于工会参与社会保障监督的程序内容、方式缺少明确的规定。社会各界对工会的认知虽然已经突破了计划经济时期的“吹拉弹唱、打球照相”的印象,但并没有明确的认识到工会在职工维权、民主管理、集体协商中的重要作用。
  (四)职业健康促进体制缺失
  职业健康教育和促进是现代职业病防治体系中的重要环节,以职业病防治工作长远规划具有重大意义。职业健康教育和促进是指根据不同工作场所人群的职业特点,针对所接触的职业病危害因素,通过提供卫生防护知识、技能、服务,以促进职业人群自觉采纳健康的行为和生活方式,自觉主动地采取防护措施,即通过教育为主要手段进行健康传播和干预。职业健康促进是保障促进劳动者健康、提高生命质量、促进经济社会和谐的有效措施,但其在我国起步较晚,急需快速发展。
  三、完善我国职业病防治体系的对策建议
  综合以上分析,我们认为应当通过以下方式科学合理地,逐步完善我国的职业病防治体系。
  (一)建立预防为主、制度完备、监管严格,长效发展的现代型职业病防治体系
  《国家职业病防治规划(2009-2015)》规定职业病防治工作要坚持预防为主原则,完善重大疾病预防体系,当前我国职业病防治工作已经建立起了以《职业病防治法》为中心的职业病防治初等框架,但是“开胸验肺”等公共卫生事件显示该初步框架远未达到切实保护每个劳动者职业健康的标准,因而当下职业病防治工作的首要目标当是在完善相关法律的基础上,逐步建立起多级预防为主体,鉴定制度合理,监管体制严格高效,健康促进工作广泛开展的职业病防治体系,做好防治体系各环节的制度衔接,以完善的职业病防治制度框架为支撑,吸纳以工会为主体的多方力量参与,共同营造中国职业病防治体系的新局面。
   (二)将《职业病防治法》诊断鉴定制度条文(草案)新规定尽快应用到实际工作当中
  2002年出台的《职业病防治法》虽颁布时间不长,但其实施效果并不理想。 2010年11月,国务院法制办出台了修改草案对鉴定制度进行完善,针对用人单位可能出现的不提供或者不如实提供职业病诊断、鉴定所需资料的情形,草案规定:用人单位不提供病人职业史、职业病危害接触史等资料,或者病人对用人单位提供的资料有异议的,病人可向当地劳动争议仲裁委员会申请仲裁,确认劳动关系,解决与职业病相关的劳动保护争议;接到申请的劳动争议仲裁委员会应当受理。劳动争议仲裁委员会应当在30日内作出裁决;用人单位对仲裁裁决不服、拟向人民法院起诉的,应当在职业病诊断、鉴定程序结束之日起15日内提起诉讼;但是,病人依照劳动争议调解仲裁法向人民法院起诉不受这一规定的限制。此次修法着眼于两点,一是进一步明确用人单位在职业病诊断中的责任,通过适度的制度倾斜,在可能的情况下最大限度地保护职业病患者的合法权益;二是充分利用现有的争议解决机制,尽可能与现行法律制度相衔接,以减少制度执行成本。
  (三)建立农民工职业病维权的绿色通道,强化政府、工会监督
  根据《工伤保险条例》条例对于“职工”的界定以及《劳动合同法》以“事实用工”来判断劳动关系的原则,“农民工”的身份困境已经破解,理论上他们已经属于国家规定的职工群体,所以当前加强农民工的维权保护,首先当简化工伤认定程序,为职业病患者申请工伤认定和劳动能力鉴定提供顺畅便捷的通道。应探索建立农民工职业病维权“绿色通道”,简化职业病诊断、工伤认定和劳动能力鉴定程序,可以将职业病诊断,工伤认定和劳动能力鉴定“打包”化管理,合并三者鉴定机构,在职业病诊断的同时做出工伤认定和劳动能力鉴定,这样便可以节约成本,提高效率,减少行政不作为的发生。
  (四)加大职业健康促进力度,建立长效工作机制
  职业健康促进工作作为我国职业病防治工作中起步较晚、急需发展的环节,目前尚未受到足够的重视,为尽快完善此制度,需要通过以下方式予以推进。首先,以“三级预防”框架促进职业健康工作的展开。即做好减少源头危害的一级预防,健康监护和一般性体检、职业病治疗的二级预防,职业病康复以及后遗症诊断的三级预防;其次,成立职业健康促进工作领导协调小组,由卫生行政部门、安监部门、职业病防治机构、健康教育机构、工会组成的领导小组,协调解决问题,指导和监督职业健康促进工作的展开,并定期开展职业健康相关人群,尤其是农民工的健康检查;再者,深化职业健康宣传培训工作机制,各级工会和劳动安全技术部门应定期进行职业健康培训和企业社会责任意识教育,提高职业健康高危人群安全意识,树立职业健康工作奖惩机制,使得企业管理人员、工人广泛参与到职业健康教育促进工作当中,最终建立完善的职业病防治体系,使得“开胸验肺”等悲剧不再发生。
  参考文献:
  [1]古立诚等.职业病防治理论与实践.化学工业出版社.2010-05
  [2]李进.从张海超“开胸验肺”事件谈如何完善我国《职业病防治法》.法律适用.2010-07 292期
  [3]肖云端.农民工健康权益保护的困境与对策-以“开胸验肺”事件为分析视角.湖北社会科学.2010-03

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