上海市黄浦区卫生监督成效评估应用效果分析
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摘要：为了切实掌握监督员对辖区内主要管理相对人的监督管理实效，黄浦区卫生局卫生监督所自2012年起开始施行卫生监管成效评估，即由所内考核稽查人员通过对相对人具体卫生状况、依法执业意识、卫生管理知识掌握情况的现场考核及相应指标评分，来客观反映卫生监督绩效的一种评估方式 [1-4] 。
本文将对2011年至2014年黄浦区卫生局卫生监督所开展卫生监管成效评估的数据信息进行统计学分析，掌握该考核模式对推动卫生监督工作的应用效果，并尝试探索影响卫生监督管理实效的各类因素。
关键词：监督；现场；效果；评估
Abstract： In order to effectively master supervisor of within the jurisdiction of the main management relative person supervision and management effectiveness， Huangpu District Health Bureau of health supervision have since 2012 began implementation of evaluating the effects of health supervision， namely the assessment inspectors through to relative specific health conditions， in accordance with the law practice meaning knowledge， health knowledge management master of on-site examination and the corresponding index score， to objectively reflect the a health supervision and performance evaluation [1-3].
The from 2011 to 2014， Huangpu District Health Bureau of health supervision carried out health supervision effectiveness evaluation data for statistical analysis， grasp the assessment model to promote the application effect of health supervision work， and try to explore the effects of health supervision and management effectiveness of all kinds of factors.
Key Words： Supervision； field； effect； evaluation
为了切实掌握监督员对辖区内主要管理相对人的监督管理实效，黄浦区卫生局卫生监督所自2012年起开始施行卫生监管成效评估，即由所内考核稽查人员通过对相对人具体卫生状况、依法执业意识、卫生管理知识掌握情况的现场考核及相应指标评分，来客观反映卫生监督绩效的一种评估方式 [1-4]。本文将2011年至2014年黄浦区卫生和计划生育委员会监督所开展卫生监管成效评估的数据信息进行统计学分析，分析该考核模式对推动卫生监督工作的应用效果，并尝试
探索影响卫生监督管理实效的各类因素。
1.对象与方法
1.1 对象
成效评估每季度开展一轮，以上一季度日常监督中的合格单位为总体，分别在公共场所、医疗执业、传染病防治三个业务条线，按照街道区划，按随机数表法随机抽取10%作为评估对象。其中2011年共计评估267户，2012年共计评估199户，2013年共计评估142户，2014年共计评估109户。（表1）
按照上述抽样方法，评估对象数与日常监督数成正比例关系，而日常监督数受到监督覆盖、专项监督等要求影响，因此各年度评估对象总数存在一定差异。
1.2 方法
1.2.1 考核指标设定
卫生监管成效评估中对管理相对人监管实效的评价指标主要分为以下两类：
I类指标的来源均为现行法律法规中对服务相对人的明确要求，且此类要求
均有明确的处罚条款与之对应。该类指标的设定，主要有赖于考评监督员对服务相对人各类违法行为的查处、纠正和追踪落实情况。
II类指标的来源主要为无罚则约束的法律法规要求以及对监督所工作模式的推行效果评价，主要考评监督员对服务相对人的日常监督指导、法律法规宣贯等行为效果。
1.2.2 现场考核方法
考核人员由所办公室、法制科监督员组成，根据各项考核指标对被抽查单位进行现场考核，通过询问管理相对人、查阅卫生档案和资料、检查卫生设施运行
情况和卫生措施落实情况等手段，切实掌握被抽查单位的卫生现状，并当场制作
稽查笔录，如实记录现场考核情况。
对应前述各项指标，如完全符合的，则该指标记录为合格；如存在差异的，则该指标记录为不合格，并注明现场查见的不合格因素。被抽查单位如全部指标均合格，则判定为合格单位；如存在不合格指标，则判定为存在问题单位。
1.2.3 统计分析方法
对所有717份稽查笔录进行整理归类，审核合格后将考核数据资料采用Excel表收集汇总，通过SPSS18.0软件进行统计学分析。
2.结果
2.1 I类指标考核情况 从各业务条线被抽查单位在I类指标上存在问题情况（表2）可见，在公共场所条线的抽查单位中，2011-2014年间违反I类指标的总体变化情况具有统计学意义（χ2=8.962，P<0.05）。其中，2012年有9.4%的单位存在违反I类指标的现象，低于2011年的19.1%（χ2=5.323，P<0.05）；而2012-2014年之间的变化无统计学意义（χ2=0.281，P>0.05）。
医疗执业条线及传染病防治条线在2011-2014年间，违反I类指标的单位数量较少，且变化不大，总体情况的差异无统计学意义。医疗执业条线：确切概率法P=1.000 ，P>0.05；传染病防治条线：确切概率法P=0.399，P>0.05。
2.2 II类指标考核情况
2.2.1 基本情况
从各业务条线被抽查单位在II类指标中存在问题情况（表3）可见，在公共场所条线的抽查单位中，2011-2014年间，违反II类指标的总体变化情况具有统计学意义（χ2=24.889，P<0.05）。其中，2012年有63.0%的单位存在违反II类指标的现象，高于2011年的41.6%（χ2=13.385，P<0.05）；2013年违反II类指标的公共场所百分比存在下降的情况（χ2=7.324，P<0.05）；2014年违反II类指标的公共场所百分比进一步下降（χ2=4.429，P<0.05）。
医疗执业条线及传染病防治条线在两年的II类指标考核情况上，问题单位百分比基本持平。医疗执业条线：确切概率法P=0.931 ，P>0.05；传染病防治条线：确切概率法P=0.926，P>0.05。
2.2.2 公共场所II类二级指标差异性分析
公共场所的II类指标主要由以下两类具体二级指标组成，即无罚则约束的卫生法律要求和管理相对人对监督所工作模式认知情况。前者包括了公共场所卫生许可证悬挂于明显位置、保持布草间环境整洁等，后者包括了对卫生监督所近期专项工作要求了解及对网格化专管监督员了解情况等。
从这两类二级指标存在问题情况可见，4年间呈先抬后抑状：2012年尚有59.1%的单位存在违反“无罚则约束的法律要求类”指标的现象，高于2011年34.1%（χ2=18.447，P<0.05），而2013年这项指标开始回落（χ2=5.894，P<0.05），2014年这项指标进一步下降（χ2=4.912，P<0.05）。（见表4）
将此类指标依照违反单位多寡排序的各年位次变化分析，可见2011-2012年，处于前三位的分别是“未将公共场所卫生许可证悬挂于店内明显位置”，“卫生责任制度未张贴”，“从业人员不了解基本卫生要求”；而2013-2014年“未将公共场所卫生许可证悬挂于店内明显位置”的情况回落到第二位。另外，“对卫生监督所工作认知情况”存在问题的单位百分比逐年减少（χ2=20.358，P<0.05）。（见表5、表6）
3. 讨论
通过对黄浦区卫生局卫生监督所2011-2014年卫生监管成效评估的客观数据分析表明，该项考核制度一方面能对监督员的监管情况进行客观评价，另一方面，在考核过程中发现的问题又可以为下阶段工作方向提供数据支持 [5-6]。
I类指标均为有明确法律责任条款的卫生法律法规要求执行情况，该类指标在考核中查见问题的单位百分比，在2012年均较2011年有明显好转，公共场所条线下降了近10%，医疗执业和传染病防治条线则始终保持低发可控状态。这些指标的好转主要由于黄浦区卫生局卫生监督所对于所有查见的违法问题，均采取告知、处罚、指导、复查的监管模式，相对人能较好的适应此类监管模式，通过监督人员的指导和督促，逐步提高管理能力和自律意识，而对于少数改正不力的相对人，监督人员也能够通过及时有效的处罚手段，最终使其改正违法行为。卫生监管成效评估模式在这个过程中既起到了督促监督员及时履职的作用，又起到了掌握现况、客观评价监督实效的作用。由此可见，对于有明确法律责任的卫生法律要求，卫生监督部门通过教育、处罚、指导相结合的工作模式，辅之以必要的绩效考核手段对监督员行为进行干预，可以有效的提升此方面的监管实效。
II类指标主要为“无罚则约束的法律法规要求”以及“对监督所工作模式的推行效果评价”2个二级指标，这两个指标的共同特征就是没有明确的法律责任条款进行约束，更多的依靠监督员的日常指导和相对人的自律意识。从考核情况看，医疗机构条线连续两年情况良好，而公共场所条线则问题较为突出，其主要原因是公共场所从业者的准入要求低于医疗机构，且管理人员流动性普遍较大，难以通过常态管理手段提高其自律意识。
文中表5列举了各年发生问题单位多寡居前三位位次变化情况，在没有罚则约束下，提示监督人员需要花费更大的精力来进行指导和督促，才能提升此类指标的监管实效。此类指标2011年考核情况优于2012年，分析其原因主要在于：黄浦区为创建国家文明城区，在2010年下半年间以多部门联动的形式开展了高频次的反复监督指导，其中各类无罚则约束的卫生法律要求也包含其中，使得区内公共场所在一定时间内，此类指标情况明显好转，但到2012年则开始回落。
同时，在相关卫生立法时，应当考虑各类卫生法律要求的相关法律责任追究问题，这既有助于卫生监督部门更好的实施监督管理，也有利于公共卫生整体水平的进一步提升：① 公共场所条线上，“对卫生监督所工作模式认知情况”类指标，主要与黄浦区卫生局卫生监督所推行的“双向联络员”工作模式相关联[7-8]，该工作模式是黄浦区卫生局卫生监督所于2011年开始逐步推进的一项工作举措，即根据不同的专业条线，由卫生监督所和相对人分别指派专门人员，就相关公共卫生事项形成快速联络通道，以达到监督关口前移、服务指导优先、及时发现问题、协调帮助解决实际困难的目的。②“双向联络员”工作模式的推行，一方面健全了卫生监督所与相对人的快速联络通道，各项监督工作要求能更及时有效的贯彻执行，另一方面也提升了相对人的自律意识和内部卫生管理自查能力。③ 2012年公共场所条线问题单位百分比为10.2%，明显优于2011年的22%，客观反映了黄浦区卫生局卫生监督所在推行“双向联络员”工作模式后的成果，相对人对卫生监督所工作的认知程度明显提升，也说明该项工作模式的推行具有现实意义，有助于区域内卫生监督工作的开展。
综上所述，卫生监管成效评估这一考核方法，具有其独到的优势。首先，它可以作为传统案面资料考核模式的有效补充，使考核结果更加全面、真实、客观；其次，考核评估人员在现场可以更直观的察觉问题和隐患，在与管理相对人的沟通交流中，也可以获取新的信息资讯；最后，这一考核评估方法有助于发现并解决一些日常监督管理无法解决的综合性执法难点，此类问题往往需要调动更多政府资源，通过多部门联动的方式予以解决。
同时，卫生监管成效评估这一考核方法也有其实施难点和不足，例如其对于现场考核评估人员的综合业务素质要求很高，而且对于某些专业性问题的发现和定性，仍需要借助该专业的专家提供协助；例如管理相对人的素质不同，会直接影响考核评估过程中沟通交流的水平和结果，对最终的考核评估结果造成影响。这些需要在今后的工作中，不断的设法予以完善。
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