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社区老人护理的资金筹措与设施建设

来源:用户上传      作者: 本刊编辑部

  2005年初,中国人口数量已达13亿。按照国际标准,一个国家或地区60岁以上的人口达到了总人口的10%以上,即为老龄化社会。2000年我国第五次人口普查的结果显示,我国60岁以上的老年人数达到了总人口的10%,开始成为老年型国家。 据世界银行调查,到2030年,中国60岁以上人口的比例将会上升到22%,“人口老龄化”意味人口赡养率(65岁以上人口与15-64岁人口之比)将大为提高,而我国目前社会的家庭独子化又使年轻一代的赡养压力进一步加重,同时,中国社会的老龄化呈现出“未富先老”的特点,“空巢老人”的数量又不断增多。
  养老是关乎政治、经济、文化诸领域发展的重大问题,是国家、社会、家庭和个人的共同责任,是政府职能范围中的重大责任之一,而老人护理又是养老问题中的核心问题之一,针对我国国情,大力发展社区护理是极为符合现实国情的养老模式,而与所有养老问题的核心一样,资金与设施建设仍是社区养老护理发展的重中之重。
  
  一、社区护理及其意义
  
  1. 什么是社区及社区护理
  社区,是指聚集在一定地域内有共同兴趣或特征的一群人,在社会生活中以社区互动形成一个共同体,行使社会功能。社区护理是公共卫生学和护理学理论的结合,以人的健康为中心,以需求为导向,服务对象为个人、家庭和整个社区,以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人等为重点,融预防、保健、医疗服务、康复、健康教育等为一体的,有效、经济、方便、综合、连续的基层护理服务。大力发展社区护理,是政府解决养老问题的有效途径。
  在上世纪六十年代,德国的社区护理迅速发展,目前,人口8000万的德国,拥有护士100万人,其中一半以上的护士在从事社区护理工作。社区护理可使病人在轻松及熟悉的家庭气氛中,在社区护士的帮助与具体指导下,得到方便经济的护理服务,获得健康保健及疾病康复常识,得到心理疏导,精神鼓励,因而深受病人欢迎。
  
  2. 当今社会传统养老模式的弊端
  社区护理将为老人提供既有家庭的氛围又有完善的社会化服务,符合我国的现实国情。
  
  3. 社区护理的意义
  首先,社区护理可以缓解社会养老机构及医院的资源压力,以老龄化程度最高的上海为例,到2004年底,上海全市共建有养老机构439家,床位40136张。这个数字相当于上海65岁以上老年人口总数的1.54%。目前,该市养老机构床位与老年人的比例约为1:100,护理型养老机构床位缺口明显,预计到2030年,将有34.7万名老年人需要不同程度的生活方面的护理照料服务,护理型养老机构床位缺口巨大,可见,养老机构远远无法满足老人对护理服务的需求。
  其次,根据初步估算,普通型的养老机构的建设费,单床成本平均需要8万左右,高的要超过15万元以上,再加上其它成本,建造养老机构的费用十分巨大。而发展社区护理的成本远远低于机构养老,大大减轻了老人护理的经济承受压力。同时,社区护理服务具有辐射面广、就医便捷等优点,这都将大力推动我国实现全民健康护理。
  再者,独立的、大规模社会养老机构虽在管理上具有优势。但其隔断了老年人与亲友和社区居民的密切联系,老人精神上处于孤独和寂寞之中,容易引发各种心理与精神疾病。2004年的统计数据显示,在浙江省关于赡养的案件中,有25%的案件是老人要求子女得到精神上的慰籍。发展社区护理是弥补这种缺陷的有利选择。
  最后,从我国传统的社会心理来看,由于家庭成员之间的密切亲情关系要远远强于其他西方国家,因此老年人对子女与住所的依恋较强,同时,中国传统的孝义之道也成为子女与老人双方选择养老机构的障碍之一。顺应人们心理、大力发展社区型养老机构,既可以解决老人护理服务的需求,又能保持老人和子女的紧密亲情关系。
  显然,无论从缓解社会护理资源压力、节约护理费用,实现社会化养老,还是从为老人提供便民服务、充分考虑中国人养老心理等方面看,发展社区护理都是目前中国解决严峻养老问题的明智选择。
  
  二、社区老人护理资金的筹措与设施建设问题
  
  1.老年人固定资产的盘活及政府对子女资助的鼓励政策
  目前,我国许多老年人的养老金只能支付其基本的生活费用,上海老年人的平均退休金与一般的养老机构平均护理床位收费基本持平(社区护理的费用相对低些)。于是老年人固定资产的盘活及政府对子女资助的鼓励政策十分重要。
  以住房为例(房子是老年人最主要的固定资产之一),政府应积极为老年人创造平台,鼓励老年人将房屋抵押给银行,从而从银行按月获得养老服务贷款,贷款总额以银行对房屋的评估值为极限,其贷款及利息的支付方式有两种,一是子女支付,若子女不愿支付,则由银行在老人去世之后将房屋收购。此为以房换养老,目前我国农村也有以土地换养老的做法。
  另外,由于现代 “四二一”家庭结构的比重加大,家庭核心劳动力的经济压力随之加大,家庭责任负担沉重,加之子女的业余时间有限,政府也并无法律规定年轻人对对老人的经济资助与赡养,儿女养老完全处于自觉自愿,这一切都进一步加重了政府的社会养老压力。目前,国外有“助老假”、“家庭照料津贴”等政策,以鼓励维系人们对老人的家庭照料。我国对于劳动妇女的生育以及婴儿照料有休假与补贴政策,同样也可以根据我国当代现实国情出台相关政策,施行鼓励子女承担对老人的养护责任的休假或经济补贴政策,如根据劳动者的老人赡养负担(老人的数量、年龄及身体状况),适当调整假期,并辅以其他的鼓励政策。同时,政府也应不断进行孝敬老人的宣传教育。
  
  2.提高社区老人服务的供给能力,改善结构方式
  从养老服务的供求关系看,一方面,社区型养老机构的床位数有很大的缺口,社区的床位数在原则上是按照社区人数划分,但实践中由于各种原因很难争取;而另一方面,目前社区养老机构中很多健康老人又长期占用了有限的床位,而急需护理的老人则不得不等待;还有一些社区护理机构设施不适合用于专业护理,要么过于简陋,要么过于奢侈。解决上述问题的方法就是政府积极出台政策,引导护理资源的优化配置,如提高非急需护理型老人的入住费用,多增添普通大众型档次的护理床位,在政策上引导那些用于享受型护理设施与床位建设的资金转向添置普通护理型床位的数量上来。
  
  3.社区自身的赢利创收、鼓励老有所为、互助养老。
  从社区本身而言,社区护理机构的运作费用不能完全靠政府的资金支持,而从政府的角度上讲,采取资金支持不如政策扶持,正如“授人以鱼不如授人以渔”。
  社区方面,应营造企业、学校等单位共建社区老人护理服务的环境。如可以为属于健康产业的企业在社区橱窗或社区护理机构内做宣传广告,或允许健康行业类企业在周末时间到社区定点进行产品宣传、优惠或赠送活动,以此赢得社区护理机构的运行费用。而政府可以提供政策,鼓励企业为社区护理机构投资,对于投资企业,政府可以降低其在所属社区范围的办公楼的租金费用,并对企业施行税收的优惠政策等。
  同时,街道和社区为扩大护理服务的资金来源,可以兴办社区茶馆、小超市、餐馆(如养生食疗类的餐馆,分析老人的不同身体状况,为不同老人推荐不同的食疗菜谱,科学配菜)、小剧院、娱乐厅等盈利性经济实体,政府应积极给予支持、引导。并给予税收优惠或减免等政策上的支持。
   另外,社区可以充分利用老人的丰富智力资源。目前我国离退休的高级知识分子约占高级知识分子数量的1/3以上。如果搭建平台促进其再就业,对社会效益增长而言也是十分可观的。且从老人本身而言,许多老人仍希望自己老有所为,而从社会而言,也可因此获得老龄化的净收益。这同样需要社区的积极引导与支持。比如可以鼓励社区中的离退休老知识分子为社区老年学校授课(老年教育同时包含对医疗保健知识的普及与教育),从而使“老有所为”与社区老人的精神护理形成互动。同时,在社区的组织下,可以鼓励低龄老人对高龄老人进行护理服务、提倡社区内家庭互助型的护理服务,这对于社区护理床位费靠医保、护理费自费的社区老人而言,也是另一种选择。

  
  4.形成政府固定的财政供给
  现行的养老服务财力供给具有非确定性、非完整性、非连续性的特点,政府应给予社会办的养老机构以一定的财政补贴、用地、贷款和税收方面的政策倾斜,以调动其积极性,并形成固定的财政供给。
  社区护理服务作为公益性服务,具有公共产品的特性,需要公共财政来支撑。国外老年社会福利服务开支都在财政预算中占有一定的比例,比如日本占国民总支出的10%左右,我国香港占6%左右。而我国则没有这样的固定预算,这将某种程度上制约社区护理的发展。养老问题本身是个社会问题,政策的出台需要相应的法律作为前提,因此在研究政府相关的财政供给之前,应先在法律上做出相应规定。
  社区应建立老年人信息档案数据库,及时更新录入老年人的年龄、健康情况等,从而在衣、食、住、行等方面给予一定的优惠政策或补贴,如旅游、出行交通费等。
  目前,上海市60周岁及以上的老年人口占全市总人口的19.28%。2005年9月14日,上海市政府新闻发言人声明,2005年全市将新增1万张养老床位,居家养老服务增加到5万人,并将扩大社区助老的补贴人数范围,在财力上予以支持。上海已在全市范围内推广由政府补贴资金,社区负责落实,让老人在家中颐养天年的居家养老模式。上海市民政局还专门印制了养老“服务券”,面值在50-250元不等,由服务社代管。符合条件的老人能得到“服务券”,凭券购买服务。街道(镇)居家养老服务中心则选派符合条件的服务人员,为老人提供服务。
  国家和各地方财政应当根据经济、社会发展和物价指数的变化,相应地增加对养老服务产业的资金投入比例。把老年福利事业经费纳入财政预算,形成制度化的财力投入机制;根据老龄事业发展的需要,逐步提高老龄事业经费的投入比例;彩票收益要按国家规定用于老龄事业的发展;鼓励企事业单位、个人和外商投资老龄事业,形成多元化的老龄事业投资机制。要积极鼓励和倡导旨在促进老龄事业发展的社会资助和个人捐助;慈善基金会、老年基金会等机构则应积极募集老年福利资金,用于改善老年人生活,推进老龄事业发展。
  
  5.推进社区护理资源的整合与设施建设
  社区护理机构通过与社区其他服务资源和社区居民建立互动关系,可以大大节约运行成本。在社区护理资源紧缺的情况下,社区可以积极与社区学校、健身机构、幼儿园等形成资源共享,如利用学校的教室开展老年教育、与健身机构合作,组织与培训老人进行身体锻炼等等。从而使社区的土地和现有设施得到充分利用。上海的卫生部门目前进行的改革,正在通过设立医疗保健站的形式,将卫生服务送到每个居民的家门口。养老机构通过引进保健站进驻或者就近与其建立合作关系,可以较好地解决老年人看病就医的问题。
  从政府角度而言,养老服务资源被部门分割,缺少有效整合。这往往造成民政、卫生等部门的资源难以互换共享,甚至相互冲突。这也是政府政策上需要完善之处。
  
  6.社区护理服务的人力资本问题
  目前,我国社区护理人员的流动性较强,专业性较差,主要原因如下:
  政府应着手加强对社区护理人员的输送与培养,培养其专业本领与职业道德,包括法律知识。与此同时,政府应对社区护理服务进行科学的定价,并形成较为完善的激励机制,以吸引护理类人才。政府也可以将社区公务员分派到社区护理机构之中,参与服务与管理。同时,应鼓励大学生积极参与社区老人护理服务,将其作为社会实践的一项考评规定下来,也是进行学生基本道德教育、增加护理人员、扩大大学生就业的良策。


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