基于市场经济视角的养老服务补贴问题研究

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　　摘要：近年来，随着老龄化人口的增多，养老问题成为一项急需解决的难题。养老服务市場化过程中，养老机构盈利不足是困扰养老问题的主要矛盾，政府补贴是破解这一难题、提升养老事业发展的重要手段。探索养老服务补贴制度建设，对整个社会养老服务体系的建立、健全具有重要意义。本文通过研究浙江省养老补贴问题，为政府部门制定政策提供依据，也为号召全社会关爱老年人贡献一份力量。
　　关键词：养老服务;市场化;政府补贴
　　一、引言
　　近年来浙江老年人口持续快速增长。按户籍人口统计，截至2017年末，全省60岁及以上老年人口1080.08万人，占总人口的21.77%;80岁及以上的高龄老人130.36万人，占老年人口总数的15.2%。这两个指标均比全国要高4个百分点左右。空巢老人和失能老人比例不断提高，全省纯老家庭老年人口214.49万，占比为25.01%。失能、半失能老年人73.48万，占比达8.57%。而对迅猛发展的老龄化、高龄化趋势，浙江省委、省政府把“优先发展社会养老服务”摆上了重要议事日程，实施了多项政策措施。2006年以来，省政府连续多次召开会议，下发若干文件，就有关社会养老服务体系建设总体目标、工作重点、政策保障、组织队伍作了部署和明确，率先全国进行体系设计，实行城乡统筹推进，取得良好示范效应。
　　二、浙江省养老服务补贴制度现状
　　目前浙江省老年补贴制度已初步确立，缓解了当前严峻的养老压力。然而，作为一项新的养老保障制度，在实践中仍存在一些履待解决的问题。
　　（一）温州地区补贴政策
　　近日，温州出台高质量发展服务业相关规定，对符合标准的各类养老机构建设给予财政补助，对市区投资额1000万元以上、床位数在200张以上的新建民办养老机构项目，市级按项目到位固定资产投资总额给予3%、不超过300万元的补助。
　　市级对镇（街）养老服务中心按建设投入给予40%、不超过30万元的补助;市级对社区养老院按建设投入给予30%、不超过20万元的补助;市级对市级、区级、标准型社区（村）居家养老服务照料中心，分别给予28万元、10万元、3万元的建设补助;同一对象在社区（村）居家养老服务照料中心、社区养老院、镇（街）养老服务中心之间提档升级的，奖励只计算新增建设投入部分。对管理评级为四星级、五星级的居家养老服务机构，分别给予每家每年8万元、12万元的运营补助;市级对市区连续运营6个月以上且日均服务不低于20人次的老年人助餐点，给予每年3万元的伙食减免补助。
　　鼓励开展适老化环境改造，市级对本市户籍特殊群体老年人（最低生活保障及边缘对象、优抚对象、计划生育特别扶助对象）家庭实施无障碍改造，按实际投入额给予30%、不超过5000元的补助。
　　扶持居家养老服务机构承接政府购买服务，对为政府购买居家养老服务对象连续服务6个月以上的居家养老服务机构，市级按照每人每年50元的标准予以补助。市级对利用自建用房或租用用房3年以上的依法登记的民办养老机构，按核定床位数分别给予每床一次性4500元、每床每年1000元连补3年的补助;公办（建）民营养老机构由社会力量投资建设的新增床位享受同等待遇。
　　民办及公办（建）民营养老机构新建内设持证运营的护理院（护理中心、安宁疗护中心）、医务室（护士站）的，市级分别给予50万元、10万元建设补助。对管理评级为三星级、四星级、五星级的民办及公办（建）民营养老机构，分别给予每家每年3万元、5万元、8万元的运营补助。对企业或社会组织承接运营公办（建）社区居家养老服务机构，所在地政府应无偿提供场所。放宽养老机构床位核定标准，助养型养老机构介助床位按室内使用面积单人、双人、三人分别不小于10平方米、14平方米和18平方米核定。
　　另据了解，到2018年年底，温州市将实现80%养老机构能为入住老年人提供医疗卫生服务，60%社区居家养老服务机构与医疗卫生机构签约合作。同时，全市将新增新增示范型居家养老中心35个以上，实现400家社区居家养老服务照料中心社会化运营。
　　（二）云和县补贴政策
　　l、补贴对象
　　养老服务补贴对象应符合以下基本条件：（1）年满60周岁;（2）城乡社区（村）低保户、低收入家庭、特殊困难群众;（3）因进食、穿衣、个人卫生、如厕、移动等生活不能自理或自理有困难而需他人帮助，经养老服务需求评估符合条件的老年人;（4）养老服务补贴与残疾人护理补贴不能重复享受。
　　2、审批程序
　　享受养老服务补贴待遇，应当根据《云和县养老服务需求评估办法（试行）》规定，由本人或其家庭向村（社区）提出申请，通过养老服务需求评估，经村（社区）评审，乡镇、街道审核，并在上报县民政局前将享受补贴老人进行公示后，群众无异议，报县民政局审批。养老服务补贴对象实行动态管理，对不再符合规定条
　　件或者死亡的，村（社区）或养老服务机构应当及时向乡镇、街道报告，由乡镇、街道报县民政局核准后，停发养老服务补贴。乡（镇）人民政府或街道办事处应当对生活困难并有失能失智老年人的情况进行调查核实;必要时，县民政局进行复核。有关组织或者个人家庭应当配合、接受调查，如实提供有关情况。
　　3、补贴标准
　　补贴对象的养老服务补贴标准，参照当年度重度残疾人托（安）养费用补助标准执行。现行标准为：
　　（1）入住养老机构的，经养老服务需求评估，符合条件的，每人每年补贴15000元（含低保金）;
　　（2）居家养老的老年人，经养老服务需求评估，享受补贴人员标准为：
　　一类对象为低保户并符合评估条件的老人每人每年补贴6000元：
　　二类对象为失能失智度是重度依赖（经评估得分为50≦100分）的城乡社区（村）低收入家庭老人、特殊困难老人每人每年补贴3000元; 　　三类对象为失能失智度是中轻度依赖（经评估得分为20≦50）的城乡社区（村）低收入家庭老人、特殊困难老人每人每年补贴1500元。
　　4、补贴方式
　　养老服务补贴通过向补贴对象提供服务的方式实现。在乡镇、街道监督管理下，城乡社区“暖巢”管家（老人护理者）与享受补贴的居家老人签订“暖巢”服务仍议书;养老机构与享受补贴的人住老人签订护理服务协议书。 5、具体要求 （1）各乡镇（街道）要抓紧时间做好落实，做好养老服务补贴对象的评估工作。《老年人生活自理能力评估表》、《养老服务补贴申请表》、《养老服务需求评估表》、《居家养老“暖巢”服务协议书》、暖巢对象和暖巢管家身份证复印件、暖巢管家银行账号复印件分别以纸质形式、《养老服务补贴对象汇总表》以电子版和纸质形式报县民政局（养老服务指导中心）。
　　（2）养老服务补贴要严格履行规定程序，坚持公开、公平、公正的原则。养老服务补贴制度要遵循严谨、务实、高效的要求，养老服务补贴的发放要经得起检验。需求评估工作规范严格把关，防止不符合条件的人员享受养老服务补贴。切实做好养老服务需求评估工作，严格执行养老服务补贴制度。
　　（三）省政府相关养老补贴政策
　　日前，省政府办公厅出台《关于加强老年人照顾服务工作的实施意见》，提出要重点解决好高龄、失能、贫困、伤残、计划生育特殊家庭等困难老年人的特殊需要，强化农村留守老年人关爱服务工作，加快建立覆盖广泛、方便可及、适度普惠的老年人照顾服务体系。
　　完善养老服务补贴政策。进一步完善养老服务补贴需求评估、对象认定和政府购买等办法.精准把握老年人服务需求，加强绩效评价和资金监管，重点为低保家庭、低保边缘家庭、计划生育特殊家庭中失能、失智、高龄老年人提供机构养老或居家照护服务。落实老年人最低生活保障待遇，根据经济社会发展水平，稳步提高低保标准，推进城乡低保标准一体化。对低保家庭中的老年人，采取多种措施提高保障水平。
　　提高高龄老年人补贴标准。从2018年4月1日起，将享受城乡居民养老金待遇的年满80周岁老年人的高龄补贴提高到每月不低于50元。提升公共服务单位为老服务质量，全面落实老年优待政策，鼓励与老年人日常生活密切相关的各类服务单位和服务窗口为老年人提供优先、便利、优惠服务。老年人凭各类能证明其年龄的合法证件按规定享受相关优待。
　　三、建立健全浙江省城镇老年津贴制度的建议
　　（一）制定合理的老年补贴制度建设政策
　　浙江省老年津贴制度的建立健全离不开具体的、可操作的合理政策规定。首先，需要明确的是老年补贴制度作为最低养老金的一种补充，是独立于最低养老金、社会保险制度之外的一种非缴费性质的福利补贴。老年补贴制度应该为无法从现有养老保险制度中获取养老金的老年人提供保障。除此之外，也需为老年群体中的高龄、残疾等特殊老年人提供补贴，使其有尊严地渡过老年期。其次，规定统一领取的资格。对于领取老年补贴的老年人，只要属于本地区户籍、符合年龄要求的老人都应该享受该福利。第二，划定老年津贴标准。浙江省内各地区老年津贴的给付标准备不相同，不利于全省统一管理。应该在综合考虑各地老龄人口贫困状况以及当地财政收入水平的基础上制定老年津贴最低水平，并随物价指数、收入水平等因素的变化定期调整。
　　（二）逐步提高老年补贴覆盖率与补贴标准
　　目前，浙江省老年补贴制度建设还处于初期，主要为城镇无缴费能力、无养老金以及特殊困难老年人提供补贴，弥补当前社会养老保险制度的缺陷。随着经济社会的发展，应逐步建立适度普惠型的老年补贴制度，向农村地区扩展，缩小城乡养老金差异，提高无养老金和低水平养老金覆盖的贫困老年群体的补贴水平。除了满足居民基木的、物质形式的老年救助与福利需求外，更要兼顾其精神需求等高层次的需求。
　　（三）扩展老年补贴筹资渠道
　　老年补贴制度建设应该坚守“按类分责、预算管理”的原则。对于均等性且一般性的养老补贴应该由中央则政统一承担;地方政府主要承担针对特殊人群的养老补贴，且都需实行预算管理。单靠地方政府的特殊养老补贴制度会对当地则政造成一定的负担，应该实行老年补贴多级则政分担机制。根据各地经济发展不同，可确定不同的省、地市、县级不同的分担比例。经济发达县市，地方则政对养老补贴支出分担多一些;经济欠发达市县，地方则政对养老补贴支出分担则少一些。
　　此外，建立老年津贴制度所需资金可向中央政府争取转移支付补助，还可通过发行老年津贴彩票或者老年福利彩票、吸引社会捐赠、鼓励企业热心捐助老年福利事业等方式扩展资金来源渠道。
　　（四）统一养老补贴工作机制，提高管理层次
　　养老补贴制度管理对象广泛，管理过程复杂，统一的工作机制是确保养老制度有效实施的保证。针对目前浙江省各地市县养老制度管理部门过多而导致的低效率问题，应该将养老补贴制度由民政部门统一负责管理、经办，津贴直接打入老年人卡中。此外，为了克服基层政府分散管理存在的则政短缺以及各市县政策差异大等问题，应逐步提高统筹层次，将现有的高龄养老补贴管理层次提高到省级，发挥集中管理优势。
　　（五）完善养老服务补贴制度
　　加大对经济困难的失能失智老年人照护服务的力度。明确服务补贴对象评估机构、服务提供机构、服务补贴管理机构的相应职责，形成相互独立、相互制约的工作机制。严格审核养老服务补贴对象，强化补贴资金使用监管。通过政策激励养老服务業从业人员，加强养老护理人才政策激励，落实大学生从事养老服务的就业创业补贴政策，完善入职奖补政策。在实施积分落户的地区，优秀养老护理员落户可给予适当加分。畅通养老护理员技能提升和职业发展渠道，吸引医务人员和社会工作者从事养老服务。
　　（六）放宽老年人随子女落户政策，提高高龄补贴标准
　　全面落实国家政策规定，80周岁及以上老年人可自愿随子女迁移户口，依法依规享受迁入地基本公共服务。除杭州市城区外，进一步放宽老年父母投靠子女户口迁移的条件限制。与城镇成年子女共同居住生活的父母，可以申请将户口迁至有合法稳定住所的子女处。将享受城乡居民养老金待遇的年满80周岁老年人的高龄补贴提高到每月不低于50元。全面落实老年优待政策，鼓励与老年人日常生活密切相关的各类服务单位和服务窗口为老年人提供优先、便利、优惠服务。老年人凭各类能证明其年龄的合法证件按规定享受相关优待。 　　（七）加大财政投入力度，推进农村留守老人关爱服务体系建设。
　　除纳入国家和地方湿地保护体系及其自然保护区的重要湿地外，经农村集体经济组织全体成员同意，可将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老。在符合规划的条件下，农村集体经济组织可依法将集体所有的土地，用于建设农村养老服务设施。
　　（八）开发和推广智慧健康养老产品
　　鼓励高校、研发机构和企业运用新一代信息技术，开发适合老年人使用的新型智能終端产品，推行新型健康养老服务。倡导为老年人免费提供智能手机使用培训，实施高龄、失智老年人“爱心手环”项目，防止老年人意外走失。
　　此外，还要扶持发展居家养老服务，鼓励老年人在自愿和量力的情况下依法参与生产经营、社会公益和志愿服务等活动，倡导开展健康宣讲和咨询服务活动，为老年人提供健康生活方式指导，并大力弘扬尊老敬老社会风尚。
　　通过一系列政策制度的改进，进一步增强老年人的获得感、幸福感，最终“让每个老人都老有所养、老有所依、老有所学、老有生活品质”。
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