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土地价格上涨如何改善城市土地利用效率?

来源:用户上传      作者:陈卓 许彩彩 张耀宇 李秋明 龙开胜 陈利根

  关键词土地价格;城市土地利用效率;动态空间杜宾模型;策略互动
  改革开放以来,工业化和城镇化的快速推进使得中国城镇建设用地总规模由1980年的6 720 km2增长到了2019年的58 308 km2[1]。与西方国家不同,政府主导是中国城镇化进程中的突出特征与核心动力,长期的供应面积干预和出让价格扭曲导致了土地无序蔓延且利用效率低下。高速发展奇迹的背后也加剧了土地“后备资源”的稀缺[2]。伴随着中国城市化水平由快速扩张向高质量发展阶段转换,只有切实提高土地利用效率,加快土地与人口、产业等要素的协调发展才是实现高质量城市化的关键所在[3]。另一方面,随着中国市场化出让机制的完善,土地价值的合理回归推动了土地价格的上涨。那么,作为土地市场化配置的核心,持续上涨的土地出让价格是否优化了资源配置进而改善了土地利用效率?不同用途的土地价格对于不同规模城市的土地利用效率又会产生何种影响?这些问题的回答有助于为地方政府依靠地价调控手段促进土地的高效利用提供有益借鉴。
  效率是经济研究中永恒的话题之一。学术界针对城市土地利用效率的评价[4-5]及其与经济增长[6-7]、土地财政[8-9]、产业集聚[10-11]、政府干预[12]等方面的关联性展开了大量探讨,研究尺度囊括了城市群[13]、省[14]、市[15]多个层面。关于城市土地出让价格,相关研究认为受到财政分权和政治集权体制的双重影响,财权与事权的不匹配导致地方政府展开了“ 为经济增长而竞争”的策略互动[16]。在货币政策外生给定以及市场决定劳动力配置的情况下[17],土地作为最基本的生产要素,便成为了政府为数不多且能够有效控制的重要资源[18]。商住和工业用地差别定价的“双二手”供地策略集也由此形成[19]。此外,也有少数学者关注了土地利用价格和结构对于土地利用效率的影响,并采用省级面板或城市面板数据加以检验[20]。上述成果为该研究的开展提供了有益的借鉴,但也存在以下不足:①城市规模的不同会导致地方政府土地财政行为的差异化,因此商业、住宅和工业用地供应策略的目标函数也不尽相同,这对城市土地利用效率的作用方向和效果需分开考察。②城市并非独立个体,地方政府为了在“三维”竞争中脱颖而出,会依据彼此间的行为进行策略的选择与调整,这在劳动力、税收以及新兴产业等方面得到了证实[21-22]。而土地资源作为推动经济增长的政策工具自然也不例外。已有学者基于土地利用类型与土地出让方式,进一步印证了政府间的空间互动关系[23-24]。例如在“以地引资”中,地方政府存在增加土地供应面积并压低出让价格的底线竞争行为[25],这种策略互动的间接影响易导致城市用地增长的分化[26],进而可能会直接作用于城市土地利用效率。
  综上,文章将以土地用途与城市规模的双重差异性为逻辑主线,通过引入空间计量模型探讨土地价格与土地利用效率之间的关系。该研究可能的边际贡献在于:①由于差别定价的出让方式存在,文章采用中国土地市场网的一手数据,将土地价格按用途划分为商服、住宅和工业用地价格,以此充分保证研究数据的完整性与准确性。②将中国280个地级及以上城市按规模进行划分,通过构建动态空间杜宾模型,从总体和分用途-规模两大层面系统刻画土地价格对于城市土地利用效率改善的短期和长期效应。③规模相近的城市在资源禀赋及用地准入门槛等方面更加趋同。该研究试图廓清同等规模城市的地方政府在面对不同价格变动时究竟会产生“逐顶竞赛”还是“竞相争底”,以及这种互动对于城市土地利用效率的作用方向。
  1 理论分析与工作假说
  1. 1 总体层面:土地价格升高对城市土地利用效率影响的理论分析
  首先,城市发展空间的有限性与土地的不可再生性,决定了当产业聚集到一定规模时会造成城市土地的稀缺,进而引发行业竞争[27]。一方面,土地价格的上涨会直接倒逼投资者提高土地利用效率,进而减缓城市蔓延速度,实现土地利用方式由粗放型向集约型转变[28];另一方面,土地价格的上涨将会传导至房价、工资,进而影响企业成本。这种由生产要素供给端所引起的成本压力将会极大挤压企业利润,由此倒逼企业自我革新,推动产业转型升级,形成波特效应[29]。此时,企业生产者会以最小化的土地投入换取最大化的经济产出。需要注意的是,当部分企业的外部性收益不能弥补成本上涨时,本地区高地价的成本“推力”加上周边地区比较优势所形成的低成本“拉力”,将共同推动产业转移梯度力的形成。这种“优胜劣汰”模式会加速本地区行业重新洗牌,促进土地高效利用。
  土地价格的波动也会对周边地区的城市土地利用效率产生影响,这种政府间的策略互动可以分为“示范效应”和“虹吸效应”。“示范效应”是指当地方政府通过提高土地价格改善效率并缓解土地要素稀缺时,邻近地区也会随之模仿和学习,从而形成土地价格提高行为在区域间的“示范-模仿”扩散机制。“虹吸效应”则是指当某一地区土地价格提高引起产业转移时,邻近地区会通过税收等优惠政策吸引企业入驻,进而对本地区城市土地利用效率造成影响。若周边城市所承接的产业属于“夕阳产业”,则会强化低端产业的存活和集聚,高投入低产出的发展模式将显著降低城市土地利用效率。综上,该研究提出工作假说1。
  假说1:从总体层面看,随着城市土地价格的升高,产业升级和转移会促使本地区城市土地利用效率的提升,而对周边城市的土地利用效率则会产生抑制作用。
  1. 2 分用途-规模层面:土地价格升高对城市土地利用效率影响的理论分析
  1. 2. 1 商住用地价格升高对城市土地利用效率影响的理论分析
  地方政府通过对土地一级市场的垄断,采用非饱和模式供给并抬高商住用地出价格,以此来“横向补贴”工业用地低价出让所带来的财政损失并推动城市发展[19]。从宏观政策角度分析,1998年的国有土地使用权改革与住房分配货币化不仅强化了政府的征收能力,还催生了房地产市场的繁荣。随后的“招拍挂”与土地储备等制度完善,使得“以地谋发展”模式的核心运行机制得以确立。政府的出让偏好叠加政策倾斜加剧了商住用地价格的上涨。总体来看,商住用地价格升高影响城市土地利用效率途径有三。

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  其一,有别于工业用地,商住用地出让机制的核心是“价高者得”,而“招拍挂”则是“价高者得”的实现方式。高昂的建设用地取得成本会倒逼开发商实现土地资源配置效率的最优化,高容积率、高建筑密度的社区、写字楼便是最好的佐证。
  其二,地价的变动不仅影响了地方的土地财政收入,还影响了留存的土地价值。土地价格的持续上涨,势必会为地方政府带来高昂的卖地收入与土地抵押融资收入。此外,不能忽视地方政府的生产性支出偏好,即土地财政收入的增长会显著提高例如基A设施等公共性服务供给比例[30]。良好的营商环境会吸引大量的人口和企业集聚,进而增加土地的单位产出[8]。由此来看,商住用地价格是这一系列传导机制的起点与核心变量,通过维持一定高位的出让价格,便可将获得的土地红利投入到城市发展,从而促进土地要素利用效率的改善。
  其三,在独特的“以地谋发展”模式下,持续升高的商住用地价格本质上也是对合理价格的偏离与扭曲。劳动力成本是企业布局重点考虑的因素之一,高昂的房价一方面会提高劳动者的工资预期以维持效用水平,另一方面则会引发企业所需劳动力短缺进而提高用工成本[31]。尽管已有研究表明,高昂的商住用地价格可能会加速去工业化并削弱产业的集聚效应。但总体来讲,在商住用地价格的间接传导下,企业面对成本压力所引发的产业转移和结构升级会促使土地的高效利用[7]。
  商住用地价格波动会对周边地区的城市土地利用效率产生影响,这种政府间的策略互动可以分为“示范效应”和“虹吸效应”。在短期内,住房成本的压力可能会加快本地区的产业转移,强化周边地区低端产业的集聚规模。在长期内,周边地区因“虹吸效应”形成的产业集聚会加速城市土地资源的稀缺,影响土地出让价格。此外,商住用地价格上涨可为地方政府带来高昂的土地财政收入,“示范-模仿”扩散机制逐渐强化,政府间策略互动的“示范效应”可能会逐渐取代“虹吸效应”。综上,该研究提出工作假说2a和2b。
  假说2a:随着商住用地价格的提高,本地区城市土地利用效率也会随之改善。
  假说2b:面对商住用地价格上涨带来的土地财政收入,无论是大城市还是中小城市,其政府间的策略互动会逐渐由“虹吸效应”转为“示范效应”。
  1. 2. 2 工业用地价格升高对城市土地利用效率影响的理论分析
  面对晋升压力与引资压力,兼具“政治人”和“经济人”双重属性的地方政府会将工业用地作为实现经济发展目标的政策工具。因此,工业用地价格并非市场决定,大多是政府定价[32]。这也能够解释为什么工业用地常常会被冠以“低价出让、政府干预”等非市场化标签。然而,相关的研究表明[33]:在经济发展后期,出于竞争目标和发展策略的转变,地方政府会通过抬升工业用地价格以加强对产业类型的甄别与筛选,“无差别供地”行为逐渐向“选择性供地”转变。由图1所示,工业用地每亩(1亩=666 m2)均价确实呈现上涨态势,但相比于商住用地的上涨幅度却显得微不足道。总体来看,工业用地价格升高影响城市土地利用效率的途径有二。
  其一,要素价格变动是微观企业调整决策行为的重要信号。相比于商住用地,工业用地具有更高的区位流动性,对特定区位的依赖度较小。面对工业用地取得成本上涨所引发的“挡板效应”,企业可以在更广泛的地域内进行区位选择[34]。用地门槛的提高会促使低端产业转移梯度力的形成,进而优化本地区城市土地利用效率。
  其二,价格诱致性技术进步假说认为,要素相对价格的变动在短期内会优化企业要素投入结构,长期内则会加速企业技术创新[35]。此外,由于沉没成本、地缘联系与制度安排等原因,即便面对工业用地成本的上涨,企业长期以来所形成的“路径依赖”也会阻碍产业转移梯度力的形成[36]。在此情况下,部分优质企业会通过生产转型、组织创新来弥补要素成本提高所带来的损失,产业链逐步向中高端技术行业升级,创新要素的投入会带来更高质量的经济产出。
  工业用地价格波动会对周边地区的城市土地利用效率产生影响,这种政府间的策略互动可以分为“示范效应”和“虹吸效应”。在短期内,本地区工业用地准入门槛的提高会强化周边地区低端产业的集聚规模,“虹吸效应”的存在会降低城市土地利用效率。然而随着经济发展阶段的转换,不同规模城市资源禀赋差异也逐渐显现。大城市基础设施的完善与产业结构的优化调整,使得地方政府对于工业地价上涨会有更高的宽容度,工业用地出让可能更倾向于“卖方市场”。而中小城市出于经济发展的迫切需求,地方政府可能会继续采用降低工业用地价格与质量的方式进行无差别供地,从而获取最大化的固定资产投资(理论框架见图2)。综上,该研究提出工作假说3a和3b。
  假说3a:随着工业用地价格的提高,本地区城市土地利用效率也会随之改善。
  假说3b:短期内地方政府间的策略互动会呈现明显“虹吸效应”。在长期内,大城市地方政府间的策略互动会逐渐由“虹吸效应”转为“示范效应”。而中小城市仍然会呈现明显的“虹吸效应”。
  2 模型构建与数据来源
  2. 1 城市土地利用效率测度方法
  该研究以要素投入理论为基础,将城市土地利用效率定义为通过最大化利用土地从而获得的最高经济产出。即在其余投入要素保持不变的前提下,城市土地投入与获得最大化综合产出时城市土地投入水平的比值[10]。
  20世纪90年代,生产力经济学突破性地引入了距离函数解决了随机前沿法中无法计算多指标产出的问题。相比于多投入单产出,多投入多产出的测算方式使得研究结果更加精确可靠[37],也更能体现最大化利用土地而获得的最优经济产出。基于此,该研究将距离函数与随机前沿法相结合,构建具有灵活性和包容性的超越对数生产函数来测算城市土地利用效率。其中,投入变量中的资本投入、劳动力投入和土地投入分别采用固定资本存量、二三产业就业人口数和城市建设用地面积表征,期望产出变量中的经济产出、社会产出和环境产出分别采用二三产业增加值之和、职工平均工资和绿化覆盖率表征,非期望产出变量则采用工业二氧化硫排放量表征。参考陈诗一[38]的做法,对模型形式加以变换,即将非期望产出视为投入变量引入模型,以此来反映该地区通过消耗生态环境等自然要素所增加的社会经济效益(表1)。具体模型的对数形式设定为[39]:

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  2. 2 城市规模划分
  2014年10月,国务院颁布的《关于调整城市规模划分标准的通知》(国发〔2014〕51号)将城市按照常住人口数量划分为五类七档。但囿于数据的可获取性,城区常住人口数量难以获得,如果仅以户籍人口数量代替,可能会导致部分外来人口流入较多的城市的人口总规模被低估,进而影响城市划分标准的准确性。因此,该研究将《中国城市统计年鉴》中的国民生产总值指标除以人均国民生产总值指标,进而求得城市常住人口数,这在一定程度上能蛎植故据中无外来人口统计的缺失且精准度更高[40]。
  基于此,按照上述划分规则和方法可将280个地级及以上城市划分为8个超大城市、15个特大城市、140个大城市、91个中等城市、26个小城市。此外,考虑到超大城市和特大城市的样本量较少,为了便于后文研究对比,该研究将超大城市、特大城市和大城市统一合并为大城市,数量共计163个。将中等城市和小城市统一合并为中小城市,数量共计117个。
  2. 3 模型设计
  2. 3. 1 空间相关性检验
  首先采用Moran’s I 进行全域空间自相关检验,为后续开展的空间计量模型测算提供依据。全局Moran’s I 公式为:
  2. 3. 2 动态空间杜宾模型构建
  鉴于城市土地利用效率自身存在空间和时间的相关性,又考虑到土地要素价格对城市土地利用效率的影响是一个长期的过程,因此该研究将滞后一期的城市土地利用效率数据纳入到空间计量分析,构成动态空间杜宾模型(Dynamic Spatial Durbin Model,SDM)并开展实证研究。具体形式为:
  其中:LUEit 表示第i 个城市t 时期的土地利用效率,包括了全部城市、大城市和中小城市;LUEi,t - 1 表示第i 个城市t -1时期的土地利用效率;X 代表核心解释变量,包括土地价格以及商服、住宅和工业用地各自价格;Wij 为空间权重矩阵。αi 代表个体效应。controls 代表一组控制变量;μi 代表空间固定效应,υt 代表时间固定效应,εit 代表随机误差项。ρ 代表空间回归系数,如该系数通过显著性检验,表明周边城市的土地利用效率变动会对本地区产生影响,否则表明地区间不存在互动关系。
  此外,合理的空间权重矩阵构建对于研究结果十分重要。尽管该研究将城市按照规模大小归并为两类,但可以明显发现同等规模城市内部之间的经济差距仍然较大。为了更加精准体现地方政府间的策略互动,该研究将构建经济-地理嵌套矩阵来进行分析。这意味着在同等规模城市中,若经济发展水平趋同且地理位置相对接近,则它们之间的互动更为明显。
  2. 4 数据预处理与数据来源
  2. 4. 1 因变量:城市土地利用效率
  因变量:城市土地利用效率考虑到统计口径和数据可获得性等原因,研究对象未涉及港澳台、西藏和新疆等地的城市,由此将城市样本调整为280个。数据处理有三点需要说明:其一,市辖区代表了城市主体,其人口规模巨大,经济活动频繁,因此效率测度的指标口径均为市辖区范围。其二,固定资本存量采用永续盘存法[41]进行测算,即本期资本存量=上期资本存量×(1-9. 6%)+本期固定资产投资额。然而《中国城市统计年鉴》自2017年开始便不再统计城市固定资产投资,因此采用趋势法并依据历年统计年鉴及相关发展公报对数据进行补充与调整。其三,工业二氧化硫排放量并无市辖区统计口径,参考相关研究将全市二氧化硫排放量按照市辖区生产总值与全市生产总值总量的比值进行同比例折算,进而得到市辖区工业二氧化硫排放量[42]。相关数据均源自2008―2020 年的《中国城市统计年鉴》,对涉及的经济数据以2007年为基期进行不变价处理,GDP指数和固定资产投资价格指数则源自《中国统计年鉴》。
  2. 4. 2 核心自变量:土地出让价格
  土地出让价格数据源自中国土地市场网(www. landchina.com)中的土地出让信息。不同出让方式所形成的土地价格对效率的作用方向可能不尽相同。一方面考虑到协议出让价格不能真实反映土地市场化水平,另一方面则是2007年之后协议出让比例大幅下降。因此该研究采用以“招拍挂”出让方式所形成的土地价格。在对遗漏数据和存在的异常值进行处理后,最终获得2007―2019年280个地级及以上城市的土地总体均价以及商服、住宅和工业用地各自均价。
  2. 4. 3 控制变量
  、除了核心解释变量之外,经济发展水平、居民生活环境水平、财政收支压力、产业结构等因素同样会影响城市土地利用效率。参考已有成果[14,20,39],该研究的控制变量分别选取人均GDP、人均公园绿地面积、预算内财政支出与预算内财政收入差值占预算内财政收入比重、第二三产业增加值占GDP比重来进行表征。以上指标口径均为市辖区范围,模型构建的详细数据见表2。
  3 实证研究
  首先采用Moran’s I 对2007―2019年全国280个城市的土地利用效率进行全域空间自相关检验。由分析结果看,全局Moran’s I 平均值为0. 623且均在1%的置信水平上显著。这表明中国各城市的土地利用效率存在稳健的正向空间依赖性,因此有必要在后文的实证研究中引入空间因素。
  进一步,继续采用LM检验、Robust LM检验和LR联合显著性检验方法分别对全部城市、大城市和中小城市进行检验。从结果来看,尽管部分城市的Robust LM检验结果并不显著,但其LM检验结果均在1%的置信水平上显著,由此表明空间杜宾模型(Spatial Durbin Model,SDM)要明显优于空间误差模型(Spatial Errors Model,SEM)和空间滞后模型(Spatial Autoregressive,SAR)。最后,LR联合显著性检验结果均在全部城市、大城市和中小城市中1%的置信水平上显著,说明时间和空间双固定形式的空间杜宾模型更适用于后文研究(空间自相关与各检验结果省略,备索)。

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  3. 1 总体层面:土地价格对城市土地利用效率影响的计量分析
  由表3的列(1)看,滞后一期的城市土地利用效率值LUEt - 1,其回归系数为正且均在1%置信水平上通过了显著性检验,表明前期的社会经济变动对当期城市土地利用效率存在明显影响。此外,空间滞后项ρ 显著为正,表明城市土地利用效率呈现明显的正向空间溢出,即邻近地区的效率提升1%,本地区城市土地利用效率提升0. 91%。
  为准确判断各变量对城市土地利用效率的动态影响,采用LESAGE 偏微分效应分解方法,将各变量分解为直接效应和间接效应并进行回归分析。从表4的直接效应看,城市土地价格的升高显著地改善了本地区城市土地利用效率。伴随着城市土地稀缺度加剧,土地价格的提高直接影响了土地所有者的决策行为,以低投入换取高产出的发展模式将会抑制城市“摊大饼”式快速扩张。另一方面,土地价格的升高会传导至房价、工资,进而加速对低端产业的挤出与升级,从而优化本地区土地利用结构。从间接效应看,短期内土地价格的升高降低了周边地区城市土地利用效率,这种影响在长期内逐渐为正。面临要素取得成本的提高,周边地区因低廉的成本优势所产生的“虹吸效应”会加速本地区产业转移,从而促进低端产业的存活和集聚。总体效应表明,依靠价格调控手段来促进城市土地内涵、集约化发展是显著且有效的。
  从控制变量来看,城市土地利用效率随着经济发展水平的提高而改善,且在长期范围内愈发明显;财政收入压力的影响系数由负变正,可能原因是经济发展方式的转变以及用地政策的收紧,地方政府逐渐通过“内涵挖潜”方式以获取存量用地的财政收入,集约化地利用土地也逐渐促使了效率的提高;产业结构的影响系数始终为正且显著,表明伴随着中国产业结构的优化和升级,低能耗、高附加值企业所带来的创新要素投入势必会逐渐取代土地要素。
  3. 2 分用途-规模层面:土地价格升高对城市土地利用效率影响的计量分析
  3. 2. 1 商住用地价格升高对城市土地利用效率影响的计量分析
  从表5的行(1)、行(3)和表6行(1)、行(3)看,短期内商住用地价格的提高改善了本地区的城市土地利用效率。由于商住用地始终遵循“价高者得”的市场化出让机制,开发商不得不提高建筑容积率与建筑密度以获得最大化的经济产出,这直接促进了城市土地高效集约利用。此外,高昂的商住用地出让金叠加政府特有的支出偏好,使得中国城市基础设施建设突飞猛进。为了吸引企业入驻,地方政府会以“五通一平”甚至“七通一平”的完备条件进行“净地”出让。营商环境的优化使得产业集聚规模扩大,土地经济产出效率持续提高。产业的多样化集聚所带来的人气又进一步加剧了商住用地需求,刺激用地价格的不断攀升。最后,商住用地价格的上涨也会间接传递至劳动力成本,促使劳动密集型企业转移或者升级,从而优化城市土地结构。需要注意的是,商住用地价格的升高在长期内对于城市土地利用效率改善的显著性却有所降低。可能原因是,在中国独特的“以地谋发展”模式下,地方政府往往会依靠土地融资来缓解捉襟见肘的土地财政。因此,商住用地出让收入可能并不会完全用于城市建设,反而要偿还将要到期的巨额债务。国民经济流动性的降低与基础设施投入的减少,会抑制城市化发展和经济增长[43]。另一方面,高昂的商住用地价格也加剧了政府扩张土地的冲动。城市扩张在短期内可以满足地方政府对财政的需求,促进城市发展。然而在长期尤其是“土地城市化”与“人口城市化”错位的地区,这种无序扩张可能会损害效率[39]。
  进一步,继续考察同等规模城市的地方政府,在面对商住用地价格提高时所产生的策略互动。从表5 行(1)、行(3)、表6行(1)、行(3)短期效应来看,本地区商住用地价格升高明显地抑制了周边地区的城市土地利用效率,即更多地体现为“虹吸效应”。从表5行(2)、行(4)大城市的长期间接效应来看,本地区商住用地价格的升高改善了周边地区的城市土地利用效率,即更多地体现为“ 示范效应”。城市土地稀缺性具有强烈的空间溢出[44],例如伴随着上海城市土地日渐稀少及价格走高,一些企业逐渐向资源禀赋相近的苏州、昆山等城市转移,由此形成了土地价格提高行为在大城市之间的“示范-模仿”扩散机制。此外,因商住用地价格上涨所产生的“以地生财”行为也进一步推动政府间“示范效应”的产生。即随着大城市商住地价的提高,长期内可能会改善周边同等规模城市的土地利用效率。从表6行(2)、行(4)中小城市的长期间接效应来看,“虹吸效应”仍然存在,但系数显著性却出现明显下降,表明中小城市地方政府间的策略互动也同样存在着向“示范效应”转变的倾向。
  3. 2. 2 工业用地价格升高对城市土地利用效率影响的计量分析
  从表5 行(5)和表6 行(5)看,短期内工业用地价格的提高降低了本地区的城市土地利用效率,这对于中小城市的抑制作用更强。可能原因有二:其一,要素相对价格的变动在短期内会优化企业要素投入结构。然而,面对工业用地取得成本的提高,企业在短期内无法实现对其他要素投入来化解成本压力,反而会加剧对土地要素的需求以获取更高的外部性收益。其二,尽管目前工业用地已全面实行“招拍挂”出让制度,但由于长期以来地方政府行政干预,使得工业用地价格在短期内的提升对于城市整体土地利用效率改善幅度并不明显。从表5行(6)和表6行(6)长期效应看,工业用地价格的提高对于城市土地利用效率起到了推动作用。面对工业用地价格的提高,企业在长期内会通过技术进步逐渐取代要素积累,技术创新与产业升级将加速推动城市土地的高质量经济产出。另一方面,价格的提升也会使得低附加值企业进行转移,从而优化本地区城市土地利用结构。最后,由于中小城市工业用地出让价格的扭曲程度要远高于大城市。因此,工I地价的上涨更是对中小城市市场价格的合理回归,这对于城市土地利用效率的改善程度也更为强烈。
  进一步,继续考察同等规模城市的地方政府,在面对工业用地价格提高时所产生的策略互动。从表5 行(5)和表6行(5)短期内的间接效应看,本地区工业用地价格的提高显著降低了周边邻近地区的城市土地利用效率。由于工业企业具有较高的区位流动性,面对要素价格的提高,企业可以在广泛的区域内进行区位选择。此时,当竞争对手抬高工业地价,为了在引资竞争中取胜,邻近城市的地方政府更多是采取压低工业价格或保障资源优先配给等手段来诱使企业入驻,从而形成对某种低附加值企业的“虹吸效应”。然而从长期效应来看,地方政府间的策略互动却产生了鲜明对比。从表5 行(6)大城市的间接效应看,本地区通过提升工业地价改善城市土地利用效率,尽管间接效应系数未通过显著性检验,但却为正向影响,即更多体现的是一种“示范效应”。从表6行(6)中小城市的间接效应看,本地区通过提升工业地价改善城市土地利用效率,其邻近地区反而会选择压低工业地价来吸引企业,即更多体现的是一种“虹吸效应”。可能解释是,大城市具备来源更加宽泛的财政收入渠道,这也意味着有更多的财政资金可用于改善城市建设。优越的区位禀赋叠加完备的基础设施,使得大城市对于工业用地价格有着更为理性的选择,在某种程度上并不会由于同等规模城市地价变动而压低价格。比较优势的形成强化了地方政府依靠价格手段筛选和甄别自身所需产业,企业与区位特质间的双向选择关系愈发明显,“为高质量增长而竞争”的策略博弈逐渐取代“为经济增长而竞争”。优质企业的集聚会带来知识和技术的外溢,促进创新要素不断投入。反观中小城市,在创新要素和劳动力要素匮乏的情况下,廉价的土地供应便成为拉动经济发展的重要手段。因经济发展滞后所形成“不平等厌恶”的心理,会刺激地方政府展开降低工业出让价格与质量的底线竞争行为,毕竟每一笔工业用地出让不仅可以带来新的固定资产投资,就业岗位增加吸引的人口集聚也会促使商住用地价格的抬升,进而带动相关税收收入的持续增长。即随着本地中小城市工业地价的提高,可能会导致周边同等规模城市更为严重的效率损耗。

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  3. 3 稳健性检验
  土地出让价格上涨在影响城市土地利用效率的过程中,极有可能会导致反向因果的产生,即土地利效率的提升也会影响土地价格的生成,两者之间具有显著的内生性关系。此外,在市场机制下,政府出让策略、企业拍地策略等,均会对土地出让价格造成极大影响,由此产生的遗漏变量问题也不容忽视。已有研究表明,坡度小于15°的土地占比面积越大,地方政府更易采用非市场化手段方式供应土地。换言之,坡度大于15°的土地占比面积越大,地方政府出让的土地价格就越高[45]。此外,地理禀赋越好,地方政府面对财政压力时也更易于采取市场化出让方式获取最大化土地财政收入[46]。因此,采用城市地形坡度大于15°的占比面积与经济增长压力的交互项作为土地价格的工具变量(tnt)。首先以基准回归方式进行检验,而后采用2SLS进行两阶段回归(表7)。从回归结果来看,模型(23)第一阶段的F 值为21. 595要大于临界值,弱工具变量的问题并不存在。模型(24)土地价格的估计系数显著为正,且要大于模型(22)的基准回归结果,由此表明内生性问题的存在低估了土地出让价格对于城市土地利用效率改善的作用效果。
  最后,通过构建反距离权重矩阵重新评估土地价格对于城市土地利用效率影响的空间关系,所得结果与前文基本一致,印证了该研究具有较高的稳健性。
  4 结论与建议
  4. 1 结论及不足
  该研究采用2007―2019 年280 个地级市的面板数据,运用动态空间杜宾模型,从总体和分用途-规模两大层面系统刻画了土地价格对于城市土地利用效率改善的短期和长期效应,考察了同等规模城市的地方政府在面对价格变动时所产生的策略互动。研究结果表明,总体层面:城市土地价格的升高改善了本地区城市土地利用效率,但对周边地区的效率却产生了抑制作用,这种抑制性在长期范围内逐渐减弱。分用途-规模层面:①商住用地价格的升高在短期内促进了效率的改善,在长期内的影响逐渐减弱。此外,短期内政府间的策略互动主要体现为“虹吸吸应”。长期来看,同等规模的大城市之间主要体现为“示范效应”,中小城市之间则主要体现为“虹吸效应”。②工业用地价格在短期内对于效率的改善并不显著,而在长期则起到了较为明显的推动作用。短期内政府间的策略互动主要体现为“虹吸效应”。长期来看,同等规模的大城市之间主要体现的是“示范效应”,中小城市之间则体现为“虹吸效应”。囿于篇幅,该研究未对土地价格影响城市土地利用效率的机制途径进行检验,这有待于进一步完善。
  4. 2 建议
  (1)优化商住用地出让机制,避免唯“价高者得”。不可否认,商住用地的市场化出让机制促进了城市土地配置效率的最优化。然而从研究结果来看,长期内高昂的商住用地出让价格可能会导致效率的损失。此外,地价与房价相连,高昂的房价也广为人们所诟病。就此该研究提出三点建议:①深化商住用地“招拍挂”出让制度改革,探索“综合评标”“双向竞价”“物化对价”等多样化建设用地使用权取得衡量标准,避免“唯价是举”的负面影响。②合理控制城市土地开发强度,注重土地适度集约利用。避免因高价出让带来的超过控制性规划的极高容积率与建筑密度所导致的城市空间拥挤、生活舒适度降低等问题。③推进财税制度改革,逐步以多用途土地税收替代土地出让金收入,以长期稳定的税收代替一次性收入,从经济基础上缓解地方政府过度依赖土地财政的问题。
  (2)推进工业用地市场化改革,强化政府监督管理。伴随着工业用地市场化改革的推进以及企业管理制度的完善,工业用地价格升高是必然趋势。然而基于现实场景转换,工业用地出让金往往会在交易完成后悉数返还,即出让价格通常是地方政府精心设计的名义价格[25]。尽管有学者提出的“选择性供地”,其本质上仍然是带有强烈政府干预色彩的赔钱供地,但相比以往的协议出让质量要改善许多。综上,文章认为仅依靠目前的工业地价涨幅,想从根本上倒逼城市土地利用效率的整体改善仍是任重道远。就此该研究提出三点建议:①坚持和完善工业用地“招拍挂”出让制度,探索工业用地弹性出让期限与范围,充分凸显市场在土地价格形成中的决定性作用。②建立企I管理数据库,将合同内约定的容积率、税收、固定资产投资额等核心数据进行入库管理,加强工业用地出让后的动态监测与实时考核,确保土地资源高效集约利用。③明确不同行业企业的生命周期,因地制宜制定本地区城镇低效工业用地退出标准,及时对考核未达标的企业开展摸底调查或启动清退程序。只有将有效的工业用地市场化出让机制与有为的政府管理相结合,建立起上中下游精细化、多层次的协同管理体系,才是确保土地利用效率长期改善的有效途径。

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