“三权分置”下农地流转风险及其防范

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　　摘要：农地流转是实现规模化、集约化农业经营的重要措施，但实践中存在农地“非根化”“非农化”、农地流转过度集中、农地被迫流转等风险。因此，需通过加强集体经济组织对农地流转用途和规模的监督、构建农地流转履约保证保险制度、完善农地流转合理定价机制、培育新型农业经营主体等方式完善“三权分置”下农地流转风险防范体系。
　　关键词：三权分置;农地流转;风险防范
　　中图分类号：F301.1 文献标识码：A
　　文章编号：0439-8114（2020）09-0182-04
　　DDI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.09.039
　　农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权分置”的提出，是为在最大范围内优化配置土地资源，实现规模化、集约化经营。2015年国务院相继出台《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》《深化农村改革综合性实施方案》等相关政策。为深化农村土地产权制度改革，2018年又修改现行法律中与此不适应部分，十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议表决通过了关于修改《农村土地承包法》的决定，确定“三权分置”构造，明确农地流转过程中土地承包经营权分置为土地承包权和经营权。近年来，农地流转规模的不断扩大出现了风险，需在农村土地制度改革中加以重视以促进乡村振兴战略发展。
　　1 “三权分置”促进农地流转的优势
　　“三权分置”是适应中国农地流转的农村土地制度，有利于提高农业效率[1]。经分析总结，主要具有下列优势。
　　1.1 加快农地流转效率
　　城市化是城乡发展中的必然阶段，很多农民选择人城务工以达到提高收入的目的，使农村留下大量的孤寡老人和留守儿童。由于老人及儿童的劳动能力不及青壮年，在农地仅允许本集体经济组织内部流转背景下无法产生更高收益，导致农地撂荒。土地经营权因流转而产生，得以将农地流转给村中的劳动能手、种粮大户或家庭农场等新型农业经营主体，年轻农民不再被限制于土地之上。城市化进程需将大量农业户口转化为城镇户口，但中国目前的农业人口远超城市人口，城市化还需付出较长时间的努力[2]。允许农地流转可为进城农民提供保障，因为即使无法亲自农耕，也能通过将农地流转获取经济收入，确保农地价值实现，消除进城务工农民的后顾之忧。
　　1.2 为农地流转设置保护屏障
　　土地经营权放开使得农地可在市场上流转。一方面，优化了土地资源配置效率，创新了经营体系，大幅度提高农业劳动生产率和农业现代化水平。农民通过土地经营权转让，使新型农业经营主体具有更先进的劳动资料，农地资源更为集中，扩大了种植面积。新型农业经营主体可获得更大的经济收益，反过来又促进劳动效率的提高和农业生产工具的发展。另一方面，土地经营权转让吸引了工商资本进人农业领域，开展大规模企业化生产以及农产品精深加工，提升了农业生产的科技含量和附加值。将土地经营权转让给新型农业经营主体，扩大了生产规模，既带动当地经济发展，又可带动当地就业率的提高，农民可以选择在新型农业经营主体中就业，在取得土地经营权流转收入的基础上可获得工资收入[3]。“三权分置”改变了以往土地仅作为生产资料存在，不能凭借土地本身获取资产性收益的情况，而允许农地流转则使农地成为了资本[4]。
　　2 “三权分置”下农地流转风险
　　2.1 农地“非粮化”“非农化”
　　“非粮化”和“非农化”是指随着农地流转次数变多，因管控不严，导致农地最终用于种植经济作物，甚至用于第二、三产业发展，丧失农业用途[5]，这是农地流转过程中经济选择的结果。农地流转的目的在于允许工商资本进入农业生产领域，实现规模化、集约化经营。农地流入方在取得土地经营权之后，若要从事粮食作物种植需投入大量的劳动要素，如农民、工具等，形成高昂成本。但市场上粮食作物价格远不及经济作物，并且经济作物的资本投入也相对较低，基于“理性经济人”假设，为能够获得更高的经济回报率，农地流入方倾向于种植经济作物。同时，粮食作物对土地肥沃度要求较高，如果土地不够肥沃需要重新培养，增加了成本，故在不够肥沃的农地上种植经济作物更为有利。城市土地比农地价格高，如购买城市土地进行工业生产，付出的成本远高于购买农地经营权，且城市中禁止产生大量污染的工业企业在城市中设置产房。为降低生产成本，工业企业在农地流转不加以管控的前提下，可能会到农村安置厂房，增加了农村污染。非农业生产获得收益高于农业生产，而且非农产业的回报率和资金回收率较高，因此产生农地的“非粮化”和“非农化”，而农地“非粮化”和“非农化”意味着国家粮食安全受到威胁。
　　2.2 农地流转过度集中
　　“两权分立”下的家庭联产承包责任制，为确保本集体经济组织内部成员均享有农地，因此农地划分并不集中，使得在相对完整的农地上存在许多家庭的土地承包经营权。“三权分置”改革目的是实现适度规模化、集约化经营，故而农地流入方需要获得完整农地才得以形成，仅能对符合其要求的可能分属不同家庭的承包地分别取得。当农地流入方在目标农地上取得其中一位农户所有的土地经营权时，其他农户为实现经济利益也会将其所有的承包地转让给该农地流入方。当农地流入方无法获得整块农地的土地经营权，就会对其规模化、集约化经营产生不利影响，需要支付较高的费用才能获得土地经营权。再者，因完整农地由多个农户所有，农地流入方会选择直接与集體经济组织或村民委员会协商，而集体经济组织和村民委员会为达到农地流转指标或获取经济利益，会规劝农户转让土地经营权。因此，如果对农地流转规模不加以控制，可能导致农村内大量农地流转给同一农地流入方[6]。对于农地流入方而言，农地流转过度集中能够使其获得更高的农地经济增值空间，但对农户来说，存在农地权益被挤压、受损等风险。过度规模化、集约化经营与中国倡导的适度规模化、集约化经营不符合，很容易导致土地资源的浪费。当农民在城市中无法生存想要回到农村从事农业生产时，因土地经营权期限未到且本集体经济组织不再分配农地，容易导致农民处于两难境地。 　　2.3 农地被迫流转
　　“三权分置”对土地经营权物权化，使得农地得以在市场上流通[7]。农民可自愿将农地转让给第三方，离开农地进城务工以获取更高的劳动报酬，同时还可获得转让土地经营权取得的利益。但有些农村的村民委员会为谋取不正当利益，存在强迫农户流转农地的行为。与此同时，农地流转后农民享有的是作为集体经济组织成员而具备的集体土地所有权及土地承包权。农地实际使用人是土地经营权人，农民不再享有土地经营权，在此意义上，农民享有的仅是权利而非农地。农民自愿流转农地是出于将实物保障转化为货币保障，与家庭联产承包责任制所要达到的实现对农民社会保障的目的相吻合。若由村民委员会代替农民决定农地流转，实际上剥夺了农民对农地享有的权利，侵害了其合法权益。
　　允许农地流转是建立在实现规模化、集约化农业经营模式的基础上，用以加强对农民权益的保护。因个体农民很难具备足够的农业知识和高效的生产工具，加入新型农业经营主体作为土地经营权人有利于实现农业集约化发展，等同于为农民提供生产资料，提高农地利用率。但应防止农民盲目流转农地，避免农地流转交易价格过低或过高对农民经济收益的风险。可以看出，农地流转是把“双刃剑”，需要农民明确自身需求，做出正确的决定。
　　2.4 集体土地所有权和土地承包权空置
　　“三权分置”将土地经营权从土地承包经营权中分离出来，促进了农地流转，故成为农地经济化的重要因素[8]。如果仅为提高土地流转效率，可能会导致土地经营权“独大”而土地承包权和集体土地所有权空置的风险。
　　初期，多数的村集体经济组织将能分的土地都已发包了，剩余留在本集体经济组织内的土地使得集体经济组织享有对集体土地的控制权[9]。集体经济组织通过所享有的集体土地所有权，可实现对占有、使用、收益、处分权能，但农民以其享有的土地承包经营权对抗集体土地所有权，使得“两权分立”下土地承包经营权所有权化。“三权分置”后，农民通过流转农地获得经济收益，土地经营权的经济价值开始逐渐超过集体土地所有权和土地承包权。土地经营权成为土地承包经营权中的重点内容。
　　土地承包权即具有本集体经济组织成员资格的农民向集体经济组织申请农地，取得农地后方有权使用，并可将农地流转于本集体经济组织之外，以获得经济收益取得社会保障。农地流转中，农民将土地经营权流转于本集体经济组织之外，其对于农地后续经营难以监督。因此，农地流转会产生土地承包权或集体土地所有权的权能逐渐被土地经营权所弱化，土地经营权“独大”，甚至吞噬集体土地所有权与土地承包权，导致土地承包权人和集体经济组织的利益受损。
　　3 “三权分置”下农地流转风险防范措施
　　针对“三权分置”下的农地流转风险分析，结合《农村土地承包法》修正案及《土地管理法》修正案，对农地流转风险防范措施进行探讨。
　　3.1 坚定两条底线不能破原则
　　农地流转的过程中始终坚持“农村集体土地公有性质不改变;耕地红线不破坏”的原则。《宪法》明确规定，农村集体土地所有权归集体所有。农村集体土地公有制是农民权益保护的后盾，所有农村土地制度改革必须建立在此基础上。耕地红线是基于中国可耕种土地数量较低、土地贫瘠率高的基本国情，为保障中国人口粮食安全问题，保障耕地数量而设立的。耕地是国家粮食安全的根本保障，不可存在為提高农地流转率而弃耕地红线于不顾的现象发生。必须以保护农民利益、保护国家粮食安全为准则，避免农地大面积“非农化”“非粮化”现象。
　　3.2 加强集体经济组织风险防范机制
　　集体经济组织是保护农民权益的第一道防线，故需加强集体经济组织对农地流转的风险防范。
　　3.2.1 加强集体经济组织内部建设 完善集体经济组织成员资格认定标准，将政府发放给农民的农地流转补贴、农民社会保障落实到位。政府鼓励农地流转，并且给予农民适度补贴，实现农地流转中农民的最低生活保障。集体经济组织应当健全分配规则，将补贴公平分给农民，禁止截留或不公平分配。农地流转实现规模化、集约化经营，若农民进城务工不适应，回到农村农地流转期限未到且又无法获得农地流转收益时，集体经济组织可为农民建立失地保险，由集体资产收益中截留部分作为失地保险，当农民回到农村时能给予一定的经济补偿，确保其正常生活。
　　3.2.2 监督农地流转用途和规模 农地流转需要防止“非农化”“非粮化”，任何组织和个人都不得假借农地流转的名义实现农改非行为，并防止农地流入方过度开发农地，导致农地流失、农地受损[10]。集体经济组织需要加强对农地流转后土地用途的监督管理，当发现农地用途非农化时，必须加以制止，并可按照农地流转合同的约定要求赔偿，监督必须贯穿始终。过于集中的农地流转难以实现高效发展目的，因此集体经济组织在农地流转时需设立安全阈，发现农地流入方取得农地面积过大时不得再流转，并且要在农地流转期限内全程监控，防止农地流转规模扩大超出了安全阈。
　　3.2.3 加强对农地股份合作社的改造 农地股份合作社是对家庭联产承包责任制的进一步改造，具有本集体经济组织成员资格的农民才可享受股权，并依据其成员身份获得股权、享有集体资产的分红[11]。对农地股份合作社的改造将使得农地流转决策更加公平，个体利益也得以体现，防止村民委员会等村组织对农地强迫流转。
　　3.3 构建农地流转履约保证保险制度
　　当前，仍存在农地流入方因经营不善违反农地流转合同约定，导致农户拿不到租金的现象。为保护农民利益和维护规模化、集约化农地经营，部分城市引入农地流转履约保证保险制度，通过保险机构的加入为农地流转提供担保，保证农地流出方的权益。当农民将农地流转后，可向保险机构投保，如果农地流入方未能在约定期限内给付租金或出现符合其他理赔条款的情形时，农民可向保险机构要求理赔。如2017年成都市陶坝村的54名农民收到了锦泰财产保险公司赔付的共计31万余元的农地流转违约保险金[12]，说明农地流转履约保证保险制度能够对农地流转流出方的风险进行防范。但是由于现阶段农地流转履约保证保险制度尚不健全，在投保时保险机构要向农地流出方了解农地、农地流出方和流入方的基本情况，并因此投入大量精力调查，从而降低保险机构的风险。 　　3.4 完善农地流转市场机制
　　为避免农地流转价格过高或过低、农地流转合同不规范、农地流入方审核不清晰等现象，保障农地流转市场健康发展，需要完善农地流转市场机制，健全全国农地流转系统。当农民愿意流转农地时，可在系统上挂牌交易，允许农地上市交易，可充分收集信息处理市场供需关系，形成完整交易模式。农地属于不动产，通常仅能被小范围内的人员所知晓，容易形成有的地方供大于求，有的地方供小于求，供大于求时土地价格会被压低，农民利益会被压缩。因此，可通过搭建跨区域农地流转平台、完善农地流转合理定价机制的措施来解决供给关系失衡导致的农地集中流转、农地无法流转等困境。农地流转的合理定价可以通过第三方评估机构对农地流转交易价格进行评估，从而为农地流转双方提供合理的价格，实现公平交易。但在对农地流转交易价格进行评估时，若对农地统一定价，因忽视农地自身特点，导致流转土地价值与价格不符。农地流转价格评估要综合考虑农地的地理位置、土壤状况等因素，对农地流转交易价值进行划分，实行片区按价值定价，才能让价格接近价值。
　　在确定好农地流转交易价格后，农地流转双方通过签订农地流转合同固化双方的权利义务关系。首先，要形成农地流入方的备案审查机制，签订农地流转合同前审核农地流入方是否具备农业生产经营能力等资质，要求农地流入方出示相关证明，并通过多种渠道向社会公布，确保农地流出方获悉。其次，要规范农地流转合同，防止农地流转方因法律素养不足而导致合同订立存在风险。
　　3.5 加强土地承包权及集体土地所有权权能
　　集体土地所有权权能主要体现在对集体经济组织拥有的各项产权关系的明晰[13]。落实集体经济组织成员资格，明晰集体资产股权关系，以明确集体土地所有权。在农地流转前，本集体经济组织成员有权从集体处取得承包地，获得土地承包经营权，其中包含占有权、继承权、收益权和退出权[14]。土地承包权的政策目的在于稳定，“三权分置”后其分担了土地承包经营权的社会保障功能，因此其作为身份性权利不可转让[15]。而“三权分置”后土地经营权的政策目的则在于放活，保障农民可取得更高经济利益，因此二者之间的目的并不相同，土地承包权必须加强，保障农民不会因为农地流转而丧失土地承包权。
　　3.6 培育新型农业经营主体
　　培育新型农业经营主体有利于扩宽农业融资方式，提高农业生产效率。新型农业经营主体包括家庭农场、农民合作社、专业大户、农业企业等。家庭农场主要以家庭成员为主要参与人，实行集约化生产模式，因此家庭农场规模较小，可依据当地农产品特色，覆盖品种多样，但因生产力、技术水平有限，故规模化程度有限。改进家庭农场需加强对农民专业化培训，设置有针对性、高效的培训内容与机制。农民合作社将生产、提供同类或类似产品、服务的生产经营者联合在一起，即是将各个单独的农业经营主体结合，有利于争取政府的支持，实现成本优势。农民合作社作为简单联合体，无法完成土地经营权估值，使得土地经营权价值较为模糊。农业企业通过形成企业组织结构，作为独立法人能够以土地经营权作为融资及生产基础，受中国政策支持，成为重要的新型农业经营主体[16]。农业企业的产生为农民带来大量就业机会，缓解城市劳动人口压力，但农业企业主要经营范围局限于当地地理环境、农产品种类，受地域限制，若当地已有农业企业存在，会形成较强的进入壁垒。培育新型农业经营主体不仅需要针对各类经营主体放大优势，同时要因地适宜选择适合本集体经济组织的经营主体，实现地区优势。
　　综上所述，农地流转风险防范是“三权分置”实施过程中的重要一环。通过坚持耕地红线、农村集体土地公有制性质不变，防止实践中大面积农地“非粮化”“非农化”风险;加强集体经济组织对农地流转规模的监督，防止农地流转过度集中风险;完善农地流转市场机制，促进农地流轉自主化从而减少农地被迫流转。农地流转在实践中产生，故需要在实践中加以完善，通过创新土地流转履约保证保险制度、土地流入方登记备案制度等逐步减少农地流转风险，真正实现农民经济利益增加。
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　　收稿日期：2019-08-30
　　基金项目：江苏省社会科学基金一般项目（16FXB003）;江苏省社会科学应用研究精品工程资助项目（15SYC-15）
　　作者简介：李凤兴（1995-），女，福建福安人，在读硕士研究生，研究方向为土地法，（电话）13317115622（电子信箱）1498843827@qq.com;通信作者，陈广华（1970-），男，江苏泰州人，博士，教授，主要从事土地法研究。
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