“三权分置”背景下新疆农地流转问题研究

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　　摘    要：“三权分置”的出台使得市场化流转出现并受诸多外部因素影响而加速发展，在推动新疆农地流转市场发展的同时仍面临着诸多考验。本研究以文献分析法与实地调查法总结了新疆农地流转发展现状，揭示了在“三权分置”背景下对新疆农地流转市场发展存在诸多问题，并分析问题产生的深层次原因。在此基础上，研究提出如下对策建议以缓解农地流转市场发展的困境：（1）以协同政府有效政策供给衔接农地流转市场建设为前提，与重大农业农村改革措施形成联动;（2）充分发挥农地流转市场资源配置的决定性作用，加快推动农地流转市场转型;（3）加强工商资本审核监督，实现农业生产企业的长期稳定发展，加强农民职业技术和生产技能培训和转移就业力度。
　　关键词：农地流转;新疆;三权分置;农地流转市场
　　中图分类号：F321.1         文献标识码：A           DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2020.07.008
　　Abstract：  The release of "Separation of Rural Land Ownership Rights" makes the market circulation appearing and accelerates its development under the influence of many external factors， however， it still faces many challenges. TThis article summarized the current situation and existing problems of agricultural land transfer in Xinjiang by means of literature analysis and field survey methods， and analyzed the deep-seated causes of the problems. On this basis，the following countermeasures and suggestions were put forward to alleviate the difficulties of the development of farmland transfer market：（1）that thought should be made effective coordination with major agricultural and rural reform on the basis of effective government policies for agricultural land transfer market; （2）we should give full play to the decisive role of resource allocation in the agricultural transfer land market and accelerate the transformation of the agricultural land transfer market; （3）we should strengthen the examination and supervision of industrial and commercial capital to realize the long-term and stable development of agricultural production enterprises， and strengthen the training of farmers in vocational technology， production skills and transfer employment.
　　Key words： agricultural land transfer; Xinjiang; separation of rural land ownership rights; transfer land market
　　隨着工业化、城镇化的进程逐渐加快，家庭联产承包责任制造成的细碎化、分散经营开始限制我国现代化农业的发展[1-2]。学术界普遍认为通过农地流转整合集中土地实现规模化经营，能有效化解我国农地“均包制”及其小规模分散化低效率的经营格局[3-5]，是实现现代化农业和适度规模经营的重要组成部分。另外，它还具有优化配置农业生产资源、促进农民增收、改善农村劳动力就业结构等诸多优势[6-7]。新疆作为我国重要的农业大省，推动农业规模化经营是实现新疆农业现代化的基础和支撑。土地作为农业适度规模化经营的主要生产要素，能够推动土地向新型农业经营主体、种植能手转移，对新疆实现农业现代化具有重要推动作用。理论表明，“三权分置”政策下的土地流转能够通过对土地权利的配置实现土地资源的集约开发和有效利用[8]。实践表明，通过农地流转能够在一定程度上解决新疆当前面临的“人多地少”、实现农业现代化、调整劳动力就业结构、加快城乡融合发展等问题。然而，“三权分置”背景下新疆的农地市场发展步伐仍较为缓慢，推动农地流转实现农地适度规模经营的效用仍然不高。探析新疆农地流转过程中存在的问题，发掘加快农地流转市场发展的新模式，对推动新疆现代农业发展具有重要意义。
　　1 新疆农地流转现状及特征
　　1.1 流转面积持续增加，流转速率逐渐降低
　　据新疆农业与农村厅统计显示，2012—2018年新疆农地流转面积呈现出波动上升趋势（表1）。2018年，全疆流转面积49.72万hm2，流转面积较2013年提升123%，流转面积占到全疆耕地总面积的12.05%，但总体上仍低于全国平均水平[3]。同时，农地流转的增速在放缓，除2014年外，2012—2016年均保持20%以上的增速，自2016年起，农地流转速率相较于往年有大幅下降，仅保持10%～13%左右的增速。 　　1.2 流转主体日益丰富
　　从流转主体来看，截止2017年底，参与流转的农户20.5万户，较2016年增加8 279户，占全疆家庭承包户数的9.5%。从流转方向来看，转入新型农业经营主体的比例有所提高，其中转入农民专业合作社、涉农企业的面积分别为7.093 3万、1.606 6万hm2，比2016年同期增长了22.2%和16.6%（表2），农地流转正在向逐级集中的方向发展。随着农户劳动水平的提高以及农业社会化服务的提升，通过农地流转促进土地有序向新型农业经营主体、现代化小农整合集中的效应在逐渐显现。
　　同时，部分地区过去为扩大经济作物种植面积选择开荒，通过将土地确权中多出的部分土地明晰产权后收归集体土地或转为国有土地后，随着农地流转市场的发展，村集体经济组织成为流转市场的供应主体，村集体开始向农户、新型农业经营主体供应土地，使得农地流转的供应主体进一步丰富。
　　1.3 南、北疆地区差异明显
　　在调查中发现，南、北疆地区的农地流转现状具有一定的区域特征，一是北疆地区的农地流转多是农户自发参与，对农地流转接纳程度更高，特别是部分现代化小农，对土地政策非常了解，对流转大多持乐观态度，甚至主导协同流转经营，部分地区流转后形成的规模化程度有所提高。南疆地区则多由政府主导推动农地流转，由政府、村委会组织实施的农业发展项目推动或引进外商后协调土地进行农地流转，部分县市土地主要向企业集中。二是南北疆地区间存在较大差异，以2017年为例，南疆地区的流转面积仅为北疆地区的6%。北疆地区的流转面积占到了流转总面积的94%，南疆四地州流转面积18 466.66 hm2，占南疆地区流转总面积的70.3%，占流转总面积的4.2%。从部分县级流转数据来看（表3），南北疆呈现出巨大区域差异的同时，各地区之间也存在较大差异，北疆地区部分县的流转面积占到耕地总面积的50%左右，南疆地区流转水平则整体低于北疆地区。
　　2 新疆农地流转存在的问题
　　2.1 推动引导农地流转政策较为激进，工商资本进驻带来双重效应
　　随着农村土地产权制度改革的推进，农地流转能有效破解农业发展困境的效应被基层政府所接納，但实际在引导农户进行农地流转的过程中也存在诸多问题。首先，部分地区推动农地流转的政策较为激进，存在推行规模经营项目时强制性推动流转的情况。而基层治理能力羸弱、辖区实际情况与发展规划不符等问题，又造成项目无法获得预期效果，导致农地流转和农业适度规模化经营陷入短期繁荣。其次，在当下整个社会保障体制并不健全的情况下，绝大多数农户由于缺乏正规的风险规避机制，仍然以持有土地以保持化解风险的能力[9]，但农户自身决策权益极易受到村委会、基层政府的侵占，存在盲目推动农业发展项目现象，对农户家庭资源禀赋缺乏考虑，未权衡流转后释放劳力非农就业不稳定带来的福利，减少劳动能力最高的劳动力未耕种带来的收入损失等侵害农户公共领域价值的情况[10]。最后，从推动农业经济发展的角度，农业生产需要资本进驻，推动劳动力偏低的农户将持有农地向具有更高劳动力的农户或组织集中，并让农户从让渡土地经营权中受益[11]。然而，由于缺乏监管机制，部分企业流转农地后并未开展农业生产活动，存在储备自身企业发展储备用地或套取政府扶持项目资金，或投资失败后“弃耕毁约”以减少资金损失等情况，工商资本、农户、农村集体经济组织、基层政府不同主体之间的矛盾逐渐凸显。资本逐利性使得资本方倾向于获取高额的土地级差收益而改变农地用途，使得土地用途面临“非农化”风险，而当下基层治理能力相对薄弱，外来经营者虽然进入村庄开展生产生活，但实际并未嵌入村庄环境中，与当地的制度文化无实际联系，无需也不会维护农户和村集体的利益。由于长期处于乡村基层治理体系之外，基层组织也无法完全保护农村集体经济组织成员的利益以及保持对土地用途的监管。
　　2.2 农地流转体系配套政策亟待建立完善，农地流转市场面临转型
　　从实践中看，农地流转的困境本质上仍然是制度政策层面存在一定问题，制度失调是造成农地流转问题的深层次原因。实践中，由于农地流转体系及配套政策尚不完善，带来诸多问题。一是农户契约意识薄弱，未能充分认识到签订流转合同的必要性，大量农户之间的流转未签订农地流转合同，农户对政府提供的农地流转合同接纳和知晓程度不高。二是流转登记制度尚未落实，农户规范流转的意识薄弱，政府也未对农地流转合同有统一的管理制度。在契约签订与登记备案工作未完成的情况下，极易产生流转双方的机会主义行为，由此产生土地纠纷时常发生。三是借助流转实现农地规模化经营时，由于缺乏有效的制度配套供给，除引进的农地企业有能力对土地进行平整外，农民专业合作社、家庭农场等主体难以对流转土地进行集中连片种植，实现节本增效。
　　随着“三权分置”政策逐渐落实和农村集体产权制度改革的推进，农地流转市场也面临转型。一是当下已经建立的农地市场未体现出其便利性和成本优势，农户对于农地流转市场的运行机制不熟悉，其接纳程度、购买服务意愿偏低，农户通过流转市场流转土地非常少。部分村委会承担的流转招投标项目中，也少有使用流转市场平台进行招标。二是尽管各级政府在建立健全农地市场上均有规划，但现有的农地流转交易市场覆盖区域仍较窄。并且土地流转交易服务中心大多数由政府主导，无法完全实现市场在资源配置中的决定性作用。三是农地流转市场缺乏有效的定价策略，农地流转价格的混乱，使农户被动接受流转价格，土地的实际价值无法真正体现，一定程度上阻碍了农地流转的发展。
　　2.3 农地产权的职能稳定激发流转农地长期投资的效应逐渐降低，剩余劳动力转移就业不畅
　　“稳定农户承包权激发农地长期的投资”的争议在“三权分置”政策确立实施之前就已经存在[12]。从产权经济学的角度讲，地权稳定有利于促进农户对土地的长期投入，在小农户不断分化的大背景下，从农户角度出发，不同类型的农户对于农地投资意愿存在一定差异。生计保障类农户期望更早收回耕地自行耕种，兼业农户和潜在退路类农户则期望在合约期结束后提高农地价格。对于规模经营类农户而言，尽管其农地的需求原因与其他类型农户有一定差异，但同样期望获得更长时限的农地以便于长期经营。农户的逐利行为使得流转年限较短，租户受流转年限较短的影响而无心对农地进行投资。转入方在农资、社会化服务、灌溉水等生产性费用偏高的情况下，为保证收入，对土地进行高强度利用，土地肥力快速退化的情况越来越普遍。流转主体之间的博弈，表现出实际持有土地经营权的时限成为影响农户投入的主要因素，农地产权职能稳定所带来的土地长期投资的制度产权效应在逐渐降低。 　　另一方面，得益于新疆农业机械化生产水平的提升，农业社会化服务的发展，使得农业生产更为简单高效，往往年龄偏大但农业技能熟练的农户即可管理较大面积的土地。在北疆部分地区尤为明显，留守农业生产部的农民少有青壮年。而南疆部分地区，源于农户家庭资源禀赋存在较大差异，部分农户仍表现出对土地较强的依赖性，存在大量未就业的剩余劳动力，在流转土地后转移就业的能力较为羸弱，其就业主要集中在采棉、运输、餐饮等劳动密集型行业，工资收入水平较低。若农地流转发展及农业现代化水平提速高于农户转移就业速度，则可能会加大剩余劳动力转移就业压力。同时，农民在接受职业技能培训过程中，由于缺乏自主性且培训更多采取理论授课而忽略实践，实际并未能系统提升农民就业技能。
　　3 政策建议
　　3.1 充分发挥农地流转的市场配置作用，与重大农业农村改革措施形成联动
　　应当认识到，基层政府不完全具备主导农地流转发展的能力。因此，一是鼓励政府在法治的基础上，重点把握国家制定的农地流转总基调，做好优化农地流转公共服务，推动流转可持续发展，保障流转市场的公平竞争，加强流转监管，维护流转市场秩序，弥补流转市场失灵等工作;二是充分发挥农地流转市场的市场配置作用，以摆脱政府推动流转的局限性，结合基本情况和客观实施条件制定推动措施，因地制宜制定农业发展规划，借鉴先进地区的改革经验和主要做法，依法依规理性引导农户参与农地流转。
　　同时，政府应在“三权分置”背景下厘清土地产权边界和权属关系[13]的前提下，一是要与农村集体产权制度改革、“乡村振兴”战略、精准扶贫等农业农村重大改革措施形成联动，形成多重推力协调推进实现农业现代化和乡村发展性振兴，从而推动农地流转可持续发展。针对南疆地区的特殊气候环境和自然环境，政府在引导农户流转的同时，需要把握当下农业农村重大改革措施与农业智能化、大数据的发展机遇。加快农业现代化服务体系建设，提高农业社会化服务水平，以促进地方农业经济的发展，推动农业适度规模化经营长期稳定[14]。二是正视商业资本下乡带来的多重效应，加大对工商资本进驻的资质审查及后续监管，加强对各类新型农业经营主体与进驻工商企业的规范化管理和政策补贴调整，减少与农地流转指标直接挂钩的农业项目发展资金，避免转入农业规模化经营陷入高补贴困境和主体利用政府给予的政策优惠套取扶持资金和土地的现象。
　　3.2 充实完善农地流转配套政策，加快推动农地流转市场转型
　　在政府引导农地流转的同时，应当加快农地流转体系的建立和配套政策的完善，用好“三权分置”政策带来的制度优越性。一是加大对农地流转体系宣传的同时，强化农地流转保护机制、健全社会保障制度、增强乡村基层治理能力、完善土地纠纷仲裁机制、加强《土地承包法》的法律宣讲，增强群众的法治观念，敦促农户依法依规进行农地流转。二是适当强化农户维护自身正当权益的能力，基层行政组织应适时给与合理干涉，对于农户的需求应适度满足。积极探索地块调整本地模式，保障未转移农户种地问题。加快农村基层治理体系建设和流转农户利益保护机制，维护流转农户的合法利益。从体系上强化农地流转的契约化、组织化，保障签订契约程序规范，保证农地流转的实际情况能够被掌握的同时，维护好农户自身权益。三是加快农地流转市场的建设，健全农地规模化流转组织形式，丰富农地流转信息发布、价格咨询等服务功能。提升农地流转市场体系效率，提高群众对农地流转市场的认可度和参与度，保持农地流转市场公益性质，鼓励行业进驻管理农地流转市场，通过政府不参与农地流转市场运行，采用财政补贴的方式解决市场的运营成本等方式，建立公益性流转平台。四是探索地区土地价格评估体系及咨询价格服务，建立多元化产品供给，积极探索农村集体土地流转与经营、农业经营经理托管等新型模式，推广“农地市场+土地托管+农业社会化服务+农业管理经理”模式，依托农地流转市场，集中土地托管机构、农资等农业社会化服务机构，打造农地“托、管、销”代理模式，面向新型农业经营主体、外出务工人口等主体，提供全套农业生产管理服务。将金融、社会化服务、农资、市场营销等多种服务内容融合形成一体化平台，实现农地流转市场转型。
　　3.3 适当增加规模经营长期稳定性以吸引长期土地投资，加强农民职业技术和生产技能培训和转移就业力度
　　从实践看，增强农地流转形成的适度规模经营的稳定性，能有效避免农业经营主体短期经营和高成本发展的困境，农地可持续利用是农业发展的先决条件，适当引导农业经营主体加大对农地的投入和可持续利用尤为重要。因此，一是应适当放开农地流转时限，鼓励给予转入方长期性稳定性的土地使用权，推动政府统一农地流转合同普及工作，引导农户加强流转契约签订和流转备案;二是健全农地流转价格评估机制，避免因市场价格大幅波动造成农户追求机会主义造成的毁约;三是充分调动农户、各类新型农业经营主体的积极性，引导土地使用者的主观能动性，保持对农地的长期投入，以避免农地陷入高利用低养护、土地快速退化的困境，从而避免农业发展表面规范化，实际缺乏长期规划，短期经营倾向明显的“伪规模化”经营;四是政府在调动农民参与流转积极性的同时，加大对释放剩余劳动力的转移就业力度，并依照特殊语言环境和区域经济结构，加大农民职业技术实践培训工作和农民技能提升补贴，将实践与理论相结合，真正提升农民转移就业能力。
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