城市邻避设施建设研究初探
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作者: 黄芸璟
摘要：城市邻避设施建设中势必涉及更多的权利和利益的碰撞，如果缺少有效的规划对策，发生冲突的概率将大大增加，而公共设施难产的现象也将更加频发。不但使公共利益遭到巨大损害，而且影响了社会的稳定秩序。
关键词：城市邻避设施建设；冲突事件；邻避主义；城市公共设施
1、研究背景
城市公共设施，提供交通、游憩、医疗、电力等多种公共服务功能，是一个城市正常运行所不可或缺的。长期以来，我国城市公共设施的建设不尽如人意，无论在数量上还是质量上，都无法满足广大城市公众的需求。随着经济的发展和人们生活水平的提高，社会对邻避设施建设提出了更高的要求。但是，近年来，公共设施建设中不断发生冲突事件，往往造成公共设施的难产，其中最为突出的邻避设施建设冲突。这与社会法治和权利观念的增强，特别是私有财产权意识的觉醒有着直接的联系。从某种意义上也可以说，这些冲突事件是在新的社会背景下，城市规划体制与利益、权利、法治等观念的碰撞和交锋。
2、研究目的
论文的研究目的主要包括三个方面：
2.1 是什么?
从这些事件暴露出来的问题分析，并不全是技术问题，甚至可以说，大多数都不是纯粹的技术问题，而是社会、经济和政治等问题在城市空间上的反映。这些冲突的具体原因是什么，矛盾主要集中在哪几个方面，也即揭示冲突事件的症结所在，是研究的重要目的。
2.2 为什么?
对于这些冲突事件，城市规划无疑难辞其咎。而冲突事件的频频发生，又说明这些冲突是技术理性的城市规划所无法解决的。作为城市空间开发与管制工具的城市规划，在多元利益主体分化和权利意识增强的社会背景下，显然不足以应对目前邻避设施建设中遇到的这些问题。那么，现行的城市规划体制自身究竟存在着哪些缺陷，以至于无法有效地预防和应对这些冲突事件，是研究的重点问题。
2.3 怎么办?
当然，城市规划并非万能，它不可能彻底避免城市邻避设施建设冲突事件的发生，更无法解决社会或政治问题。但是，这并不妨碍我们从规划的角度去分析这些问题，在规划的能力范围内设计积极的应对方案。
3、研究意义
本文的研究意义主要集中在以下三个方面：
(1)对城市公共设施规划实践具有积极的作用
我国目前正处于城市化快速发展期，城市公共设施建设的规模不断扩大，涉及的空间利益调整范围和程度不断增强。另一方面，城市社会的利益结构已经多元化，不同的社会群体基于各自的利益立场，对各类政策和制度的态度产生分歧，甚至对立。而随着法治建设的推进，权利思想逐步深入人心，维权意识不断高涨。因此，城市邻避设施建设中势必涉及更多的权利和利益的碰撞，如果缺少有效的规划对策，发生冲突的概率将大大增加，冲突的激烈程度将大大增强，而公共设施难产的现象也将更加频发。
(2)对社会稳定具有重要的现实意义
城市邻避设施建设中的冲突事件，不但使公共利益遭到巨大损害，而且影响了社会的稳定秩序。如果处理不当，极可能爆发大规模的群体性事件，甚至转化为政治性的对抗，从而给整个社会造成严重后果。
(3)对促进我国城市规划学科发展具有积极的意义
长期以来，我国城市规划学科存在着浓厚的技术理性和工具理性思维。近年来，虽然规划学界也提出了从技术设计向公共政策转型的目标，但是受传统体制和思维的惯性影响，转型之路仍举步维艰。研究以邻避设施建设冲突事件为切入点，深入分析目前规划体制的内在缺陷，从而在此基础上提出城市规划转型的建议 。
4、概念界定
4.1 邻避主义
一些具有强烈负外部性特征的城市公共设施在建设中常常引发邻避主义。所谓邻避，系由英文“NIMBY”(Not In My Back Yard)意译而来，直译即为“不要在我家后院”。邻避主义是指“当地民众虽然心中认同邻避性设施建立的必要性，却反对这些设施设置在自己家后院的情绪反应。”这些具有负外部性的公共设施，也被称为邻避设施。
4.2 城市公共设施
城市公共设施是一个涵义比较宽泛的概念，出于学科视角和研究重点的不同，对城市公共设施所下定义的内涵和外延往往也各不相同。本文将城市公共设施划分为行政设施、文教设施、服务设施、游憩设施和交通设施五大类。
城市公共设施主要具有以下几个方面的特征：
(1)公共性
城市公共设施的公共性建立在为城市公众生活提供服务的基础上，这是公共设施在为城市公众提供游憩、交通、文化教育等服务过程中所表现出来的一种属性。
(2)层级性
如果我们将人们到公共设施获得公共服务或获取公共物品而愿意到达的最远距离称为公共设施服务范围，那么经济距离是决定公共设施服务范围的一个重要原因。经济距离的差异导致城市公共设施产生不同的服务范围，并促成城市公共设施规模等级序列的形成。
(3)承载有限性
由于受区位和规模等因素制约，公共设施的服务容量和服务范围是有限制的。因此，在公共设施的建设中，必须考虑能否负担新开发的需要，以免降低建设效益和服务水平，影响居民生活质量。
(4)外部性
外部性，即外部效应，是经济学的术语，是指在实际经济活动中，生产者或者消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性影响，简单的说，就是一种经济上的好处或经济上的坏处转移给了市场以外的当事者。以外部效应对于承受者所造成的损益而言，可分为外部正效应(也称外部经济)和外部负效应(也称外部不经济)。城市公共设施在使用的过程中，会产生外部效应。有外部正效应，如大片的绿地能有效改善周围居住区的空气质量；当然，也有许多外部负效应，如一些交通设施和市政设施带来的噪音、电磁辐射、空气污染和卫生问题，直接影响公众的身心健康。相应的，公众自然而然地就产生了欢迎和排斥两种态度。
(5)领域性
城市公共设施具有空间领域性的特征。这种领域性主要体现在公众的空间主张上，即公民权利或社会活动的范围，它意味着空间的一种控制权力。从日常生活中公众与公共设施的关系分析，这种空间控制权力主要体现在公众使用设施和在空间中活动的权力。当然，在公民社会的政治架构下，公众对公共设施还拥有一定程度的挪用、改造修建、部署和处置的权力。由于城市公共设施类型和服务范围的不同，造成具体的城市公共设施的领域性也不尽相同，因此，这种空间的领域性特征在一定程度上又划定了公众参与的范围。
4.3 公众利益
公众利益与公共利益两者的英文都是Public Interest。只是在翻译成中文的时候，出现了两个译词。由于本文将公众定位于城市邻避设施建设中的一个利害关系人，因此本文使用的公众利益是从利害关系人的角度出发界定的，亦即作为利害关系人的公众的利益。当然在具体分析中，公众并不一定包含城市公众整体，一般是指邻避设施建设过程中具有利害关系人性质的那部分公众。
5、技术路线
(1)对邻避设施建设冲突的典型案例进行深入分析，阐述利害关系人在冲突事件中的行为观念和动机，并对冲突原因作初步归纳。邻避设施建设案例中的冲突则发生于规划实施启动之时，尖锐的矛盾冲突导致原先的规划回炉重新修订，而修订后的规划亦未能解决利益问题，反而导致矛盾进一步
激化，而规划方案也因此被搁置。在典型案例深入分析的基础上，结合一定数量的案例梳理，对邻避设施建设冲突事件中的矛盾进行总结。
(2)在案例研究基础上，以归纳出的矛盾类型为切入点，从制度上对邻避设施建设冲突作理论剖析。邻避设施建设冲突侧重规划机制分析，结合问卷调研成果，阐明邻避设施建设冲突的机制原因。
(3)在案例分析和体制研究的基础上，从理论和实践两个方面阐述城市公共设施规划冲突的对策。
参考文献
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