井研县千佛镇土地流转存在的问题及对策

来源:用户上传      作者: 唐朝勇

　　摘要 农村土地流转是我国在现行家庭联产承包责任制基础上推行的一种行之有效的农村土地制度，对于维护农民的权益，促进农业、农村经济的发展和社会主义新农村建设，具有重大的现实意义和深远的历史意义。该文以四川省井研县千佛镇农村土地流转为例，阐述了农村土地流转的现状、原因及特点，对流转过程中出现的一些新情况、新问题及存在问题的原因进行深入剖析，并提出相应对策，以期为千佛镇农村土地的有效流转提供指导。
　　关键词 农村土地流转；现状；特点；问题；对策；四川井研；千佛镇
　　中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）15-0336-02
　　近年来，井研县千佛镇在稳定农村基本经营制度的前提下，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，积极推进农村土地承包经营权流转，在推动农业产业结构调整、促进农民增收等方面起到了积极的作用。但在土地流转过程中也出现了一些新情况、新问题。通过认真调研，到现场参观、入农户调查访谈、听取情况介绍、查阅案件卷宗，并通过召开包括镇司法所、农经站及村委会、村民小组、涉农企业、种植养殖大户、农户代表等相关人员座谈会等方式，深入了解情况，进行深入剖析，并对长效推进农村土地流转提出一些有益的对策。
　　1 千佛镇农村土地流转的现状及原因
　　1.1 流转现状
　　位于四川省乐山市东部的千佛镇，地处丘陵山区，辖9个村，1个街道社区，160个村（居）民小组，总户数7 381户，其中农业户数6 756户。全镇耕地总面积1 719.87 hm2，其中田947.73 hm2，土772.13 hm2。全镇总人口23 104人，其中农业人口20 057人，占总人口的86.8%。截至2014年5月，全镇流转土地面积共274.07 hm2，占全镇耕地面积的15.9%。
　　1.2 流转原因
　　1.2.1 外出务工或从事非农产业。流转农户多因外出务工无人耕种土地，或就近找到就业岗位，将土地转出。据调查，全户外出务工1 079户，占总农户的16.0%，流转土地92 hm2，占流转面积的33.6%。
　　1.2.2 缺乏劳动力。因务农人员多为残、病、年老体弱，缺乏劳动力而转出土地。据调查，该类流转土地80.53 hm2，占流转面积的29.4%。
　　1.2.3 土地流出收益高于耕种收益。千佛镇地处丘陵山区，目前机械化程度还很低，加之种植分散，农业劳动强度大，比较效益低，一些农户愿意将土地流转出去，每年固定收取一定数量的粮食或经济补偿，以维持生活[1]。据调查，该类流转土地101.53 hm2，占流转面积的37.0%。
　　2 千佛镇农村土地流转的特点
　　2.1 流转形式日趋多样
　　调查发现，农村土地流转初期大多在父子、兄弟和亲友之间，以家族内部流转为主，现在的流转范围越来越广，流转对象已经扩大到本村农民、外村种粮大户和外地农业龙头企业。在流转的形式上，由过去单纯的出租形式向转包、转让、互换、入股、反租倒包等多种形式转变，实现了易换则换、易转则转、易租则租，流转形式更加灵活多样[2]。
　　2.2 种植、养殖大户是农村土地流转的主力军
　　千佛镇是农业大镇，一些掌握蔬菜、水稻种植技术，又有市场经营头脑的新型农民，在镇政府的大力引导和扶持下，纷纷大面积承租农田发展种植业和养殖业，种植大户和养殖大户已成为千佛镇农村土地流转的主力军。据调查统计，全镇3.33 hm2以上种养殖大户有35户，流转土地面积170 hm2，占流转面积总数的62.0%。全镇最大的土地流转基地是到日本研修回乡创业的返乡农民工袁定江夫妇创建的粮经复合型蔬菜园区，在千佛村流转土地面积达53.33 hm2，用于现代化与半现代化大棚蔬菜的种植及生猪养殖，这也是全镇农业循环立体经济的成功典型。
　　3 千佛镇农村土地流转存在的问题
　　3.1 缺乏市场化机制
　　3.1.1 土地流转市场尚未形成。目前，土地流转主要依靠自发进行和政府推动，想转出土地的农户寻找流转对象难度较大，而具有一定规模的种植大户、农业企业却苦于和一家一户进行谈判费时费力又不能保证连片规模发展，使土地流转空间狭窄，流转成本增大。加之流转缺乏中介组织，信息传播渠道不畅，延缓了土地流转的进程。
　　3.1.2 流转风险较大。土地流转前，缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估；土地流转后，又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出现失误，无法履约，将给流转农户造成较大的经济损失。
　　3.1.3 农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上，农民土地流转收益一般是不变的，流转期间不再调整租金，流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。
　　3.2 规模流转难度较大
　　当前农村年青劳动力多外出务工，留守在农村从事农业生产的大部分为老人和儿童，劳动力素质低下，只能依靠承包地收入维持基本生活。因此，如果没有良好、稳定的收益保障，很多人宁愿粗放经营，甚至撂荒，也不愿流转土地[3]。
　　3.3 开发业主引进难
　　由于农业是受自然和市场双重影响的弱势产业，收益比较低，因此业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。目前，全镇引进从事农业开发的业主中真正坚持下来并实实在在取得较高效益的不多。有的依赖性强，只想靠政府支持；有的管理水平低，科技含量不高；有的项目选择不准，产业趋同，品种单一等。
　　4 存在问题的原因
　　4.1 思想认识不到位
　　少数村组干部没有认识到土地流转在农业现代化进程中的重大意义；在实践中表现为重视引进企业、业主，而不重视培养农民的合作精神。通过调查，农村土地流转缓慢，既有转出方面的原因，又有转入方面的原因。转出户积极性不高的主要原因包括以下几点：一是不愿转出。有的是观念问题，总认为务工经商虽然收入高，但有风险，担心自己经商办企业亏本、外出务工挣不到钱，明知种田效益低，但觉得饭碗有保障，从而不愿转出土地外出务工；有的农民思想落后，素质低下，加之农村社会保障体系不健全，担心土地流转后生活失去保障。二是不忍转出。2006年以来，国家不仅取消了农业税，还实行了一些惠农政策，有些农户认为种田划算，弃之可惜。三是不易转出。主要是有些田地的租金或转包费要价较高。也有的是因为土地位置偏远或地块过散而难以转出。四是不急于转出。农户等待城镇扩建或实施国家重点工程，自己的承包田被征用，得到一笔可观的补偿费；有的农户，等待上级下达退耕还林指标[3]。 　　4.2 土地流转体制机制不健全
　　目前，井研县、乡（镇）、村三级土地流转中介服务组织还很不健全，流转信息不畅，土地流转程序不规范，绝大部分土地流转没有经发包方批准，也没有报乡镇农业承包合同管理机构备案。土地流转分散性和盲目性也很大，流转协议以口头协议为主，书面合同极少，流转期限较短，有的即使形成合同，但内容也过于简单，容易引发不必要的合同纠纷[4]。以目前农村土地流转存档备案来看，一旦发生土地纠纷，由于无据可循，无法进行审核，不利于土地纠纷的及时解决。
　　5 千佛镇农村土地流转采取的措施
　　5.1 强化宣传和引导
　　一是加强对土地承包法律法规的宣传，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法；二是加大典型引导力度，充分发挥种植大户和养殖大户的典型示范作用，转变思想观念，投身非农产业，主动支持参与流转[5]。
　　5.2 规范土地管理流转
　　进一步建立、健全土地流转合同备案、登记和档案管理等制度。全面推进流转合同规范文本，指导流转合同签订，从流转协议、程序、文书、档案等各个方面，加强农村土地流转管理。
　　5.3 充分发挥村民自治作用
　　充分发挥村民自治作用，通过村民自治规范管理好流转行为，以减少流转纠纷的发生，并尽可能将矛盾化解在基层，减轻农民解决矛盾的成本负担。镇上要求村民委员会在提高村干部自身法律素质和加强法制宣传的基础上，建立完整的流转台账，完善流转批准和备案手续。
　　5.4 立足优势，发展大户
　　立足本地资源优势，突出特色，因地制宜，科学布局，以特色产业促流转，以蔬菜基地建设带流转，重点抓好特色产业，建好基地，形成规模，创出品牌，使土地迅速向基地集聚、向特色产业集聚。积极探索建立新型农业规模经营主体。
　　6 千佛镇农村土地流转的对策
　　6.1 进一步稳定土地承包关系
　　一是稳定农村土地承包关系。不得随意收回、调整，给土地承包者一颗“定心丸”，使其放心种田，安心发展，做好长期经营、长效规划的打算。二是深入宣传农村土地承包政策和土地流转政策，让农民都能熟悉和了解农村土地流转的主要形式和操作的基本要求。
　　6.2 建立健全规范的土地流转机制
　　县、镇组建农村土地流转管理服务机构，配备人员编制。由农业等涉农部门和土地管理部门的相关人员组成，对农村土地转入、转出、使用，合同签订和履行，流转信息发布，档案管理等进行全过程的管理服务。在坚持“自愿、有偿、依法、规范”土地流转的原则下，通过多种形式引入市场竞争。开展对农用地的分等定级和价格评估工作，合理确定各类土地的质量、等级，评估其土地使用权市场价格，为农用地市场流转双方的公平交易提供借鉴。鼓励农民以土地经营权量化入股，组建股份公司或股份合作社，使农民享受土地带来的增值效益。
　　6.3 积极探索农村集体建设土地流转的有效途径
　　随着经济发展和城市化进程的加快，农村集体建设用地的资产份量日趋显要，但从千佛镇实际情况来看，目前集体建设用地的有偿流转基本处于空白，其资产效益没有真正发挥出来。为此，要积极探索符合农村集体建设用地流转管理新机制。一是积极开展新农村建设集体用地拍卖试点工作，在整村改造、移址建设的新农村建设试点村，推行土地有偿拍卖试点，在有条件的地方可以规划中心村建设，以土地置换形式，做大做强新农村建设，做新做活土地流转；二是允许农民在符合土地利用总体规划和城市建设规划的前提下，采取出让、转让、出租、入股等形式，参与非农开发和企业经营项目，实现农村集体建设用地保值增值。
　　6.4 加强监督管理，规范流转行为
　　赋予管理者相应职责、权利，对流转的全过程有权自始至终参与监督管理，加强业务指导，规范土地承包经营权流转行为。健全流转管理制度。建立纠纷处理机制，为农村土地纠纷调解仲裁创造良好的工作条件，维护农村土地承包当事人的合法权益，依法处理土地流转纠纷。
　　6.5 建立耕地利用保护制度，坚持长远利益与当前利益结合
　　一是制定土地流转总体规划。土地是不可再生的自然资源，如果只顾当前利益而忽视长远利益，就会给子孙后代带来不可弥补的后患。因此，进行土地流转不得突破土地农业用途，否则，应对有关责任人进行严肃查处。二是建立耕地利用保护制度，加强对流转土地使用情况的监管，以维护农民的合法权益。
　　6.6 大力培育种田大户和种田能手
　　加大对种田大户、种田能手的培育力度，是目前促进农村土地流转最有效、最实际的办法，关键要在政策扶持、信贷倾斜、风险补偿和科技服务等方面采取措施，要研究制定扶持政策。对达到一定种植规模且承包年限在10年以上的大户，政府应当给予产业政策扶持，金融部门应给予融资支持，允许其承租地视同物权进行抵押贷款，解决大户产业发展中的资金投入这一瓶颈问题。建立农业产业风险补偿机制，坚持政府推动、市场运作的原则，推进政策性农业保险工作，适度提高保费补贴，提高种粮大户参保积极性，增强规模经营抗风险的能力。强化科技服务，结合农业科技入户工程，深入开展农业科技培训和推广服务，对规模较大和有发展潜力的种田大户、种田能手，进行科技人员与大户结对，进一步提高其经营水平和科技水平。
　　6.7 落实补偿政策，保障农民利益
　　对流转给企业或业主的土地，政府应督促合同兑现，确保补偿到位，积极鼓励和帮助农民依法维护自己的合法利益；对修建水利设施、村级公路等公益事业建设流转的土地，实行政府补贴与农民受益户承担相结合，给予被占地农户补偿，或由水利、交通等相关职能部门列入项目管理，用项目资金解决被占地农民的补偿，提高农民参与公益事业建设的积极性，促进新农村建设。
　　7 参考文献
　　[1] 蓝远森，张正有.重庆市綦江县农村土地流转新情况新问题及对策建议[EB/OL].（2007-05-31）[2014-06-03].http：//www.caein.com/index.asp？NewsID=24358&xAction=xReadNews.
　　[2] 关于鹰潭市农村土地流转情况的调查报告[EB/OL].（2009-05-15）[2014-06-03]. http：//nc.jxgtt.gov.cn/News.shtml？p5=44136.
　　[3] 重庆市垫江县农业局.我县农村土地流转现状的调查报告[EB/OL].（2009-12-07）[2014-06-03]. http：//dj.cq.gov.cn/zfxx/ztbd/wwdjfzjy/2009-12/60098.html.
　　[4] 潘力克.稳定农村土地承包关系 健全土地流转机制[EB/OL].（2009-07-20）[2014-06-03].http：//www.caein.com/index.asp？NewsID=46459 &xAction=xReadNews.
　　[5] 陈云玲，陈东旭，黄青燕.宿州市农村土地流转存在的问题与对策探析[J].安徽农业科学，2009（4）：1808-1810.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/8/view-6510100.htm