国外统筹城乡发展的经验与启示

来源:用户上传      作者: 彭忠平

　　摘要：我国城乡收入差距拉大，逐步缩小城乡差距，实现城乡协调发展已成为我国乃至广西改革发展进程中面临的一项重要而紧迫的历史任务。本文从国外统筹城乡发展的实践与经验中梳理出几点启示。
　　关键词：国外；统筹城乡；经验；启示
　　中图分类号：F123文献标识码：A文章编号：1003-4374（2013）02-0087-04
　　当前我国建设和谐社会面临的主要矛盾的焦点是城乡发展失衡。我国城乡人均收入比1985年为186∶1，2005年则扩大为3.24∶1，2010年该收入比为3.23∶1，2011年为3.13∶1。由此可见，我国城乡收入差距拉大，因此，逐步缩小城乡差距，实现城乡协调发展已成为乃至全国广西改革发展进程中面临的一项重要而紧迫的历史任务。本文从国外统筹城乡发展的实践与经验中梳理出几点启示。
　　1国外统筹城乡的实践
　　1.1美国
　　美国统筹城乡大致经历了衰败和复兴2个阶段。19世纪30年代初期，农村经济落后，处于城乡发展滞后阶段。20世纪50年代，美国政府开始重视城市周边的县的经济发展，出现了县域―中心镇―农村现象。到了70年代，美国开始从区域性中心城市向小城镇迁移，非城市人口开始回升，形成“告别城市”的发展态势，完全实现了城市一体化。
　　1.1.1建立完善的农业保护政策体系美国始终确立农业作为第一产业的重要地位，政府出台各种措施直接扶持农业。如通过保护性收购政策和目标价格支持相结合的做法来稳定和提高农民收入，通过生产灵活性合同和反周期补贴等形式给予农民直接收入支付。此外，在美国联邦财政补贴项目拨款的基础上，要求当地政府拿出一定比例的配套资金支持农业。
　　1.1.2加强农村基础设施建设和社会事业建设自20世纪30年代以来，美国一直重视农村的道路、水电、排灌、市场等基础设施及教育、文化、卫生等社会事业建设，目前大部分乡村的基础设施和公共服务与城市相差无几。如，2000年美国农村公路里程300多万km，占公路总里程的一半，虽然承担的运输强度不大，但在经济和社会发展方面具有重要作用。
　　1.1.3健全推进城乡统筹协调发展的法律体系美国从20世纪50年代后期起，政府制定了一系列优惠的郊区税收政策，鼓励工厂和居民从都市迁往郊区。
　　1.1.4重视职业技术教育美国重视农民的职业技术教育，美国的“工读课程计划”收到了很好的效果，提高了农民的技能和素质。
　　1.2英国
　　19世纪英国城镇人口占总人口的33%，2001年英国的城市化率为89%，2005年达到90%以上。在城市化进程中，英国和其他国家一样，出现过“城市病”和逆城市化现象。为解决这些问题，英国通过建立由中央、地区和地方三级组成城乡一体的规划体系，有序推进城乡统筹协调发展。
　　1.1.2走“城市复兴”的新型工业化之路英国的中央政府和地区政府把地区的复兴策略与整个城市的第2期1彭忠平：国外统筹城乡发展的经验与启示11广西农学报12013年发展规划融为一体，加大地区的基础设施投入，实行优惠政策鼓励私人资本进入，共同开发。整合政府、社区、企业及专业人士等各方面力量，推进以社区整体发展为突破口的城市振兴计划。
　　1.2.2注重规划立法工作1909年，英国颁布了世界上第一部城市规划法――《住宅、城镇规划条例》，2004年新修订的《城乡规划法》，将原来的指导性地区规划上升为立法性规范，从而起到强化政府宏观调控城乡统筹协调发展的作用。
　　1.2.3注重小城镇文化特色保护英国政府规定，建筑历史达到50年以上，一般不允许拆除，即使维修，也都“修旧如旧”。在小城镇建设中，强调差异化规划，强化特色打造，英国的农村和小城镇的特色化发展，很好地解决了因地理条件不足带来的城乡发展制约瓶颈问题。
　　1.2.4注重农业综合发展和保护农民利益英国注重发挥农业合作社的作用。如CO―OP英国合作社是全国性的合作经济组织，其业务涉及农场、制药、大型食品超市、旅游服务、汽车销售、殡葬、建筑以及金融保险等多个行业，为社员提供几乎是“从摇篮到墓地”的一揽子服务，年经营额达到19亿英镑。合作社会通过购买、租用等多种方式，从拥有土地的贵族、小农场主手中获得土地，用极少的人力却经营着全国约15%的耕地。加入合作社的农民可以选择继续从事在合作社统一安排下的农业生产，农业工人除了可以获得土地的租金收益外，还可以获得稳定的工资收入，此外，还有视农场经营状况而定的奖金，真正实现了由农民向农业工人的转变。
　　1.3法国
　　第二次世界大战后，法国颁布了《农业指导法案》，决定设立调整农业结构的行动基金；1974年法国政府为了鼓励农民留守土地，实行“离农终津贴”制度，即老年农民只要放弃农业生产活动，把土地交给年青一代经营，就可以终身领取政府支付的退休养老金；1979年法国政府制定了20多个农业现代法；1999颁布《农业指导法》，鼓励年青人更多地从事农业经营。法国促进乡村地区发展、缩小城乡差距的措施主要有以下几个方面：
　　1.3.1通过立法来调控产业布局法国从1995年开始不准在巴黎市中心区内新上工业项目，20世纪60年代开始在巴黎市中心区征收“拥挤税”，对从巴黎区搬到郊区的占地500m2以上的工厂，政府给予60%的搬迁补偿费。
　　1.3.2完善支持乡村发展的资金渠道法国政府在支持落后地区时签署的国家与地方经济发展计划合同，除60%的合同投资由中央政府财政承担外，其余的则由地方财政负担。
　　1.3.3在乡村地区建立新城，带动乡村发展在20世纪60年代中期，法国巴黎确定了“保护旧市区，重建副中心，发展新城镇，爱护自然村” 的方针，建立了由农业区、林业区、自然保护区和中小城镇组成乡村绿化带。这些政策的出台，使得国家对于农业、农村发展的支持更为集中，效果更为显著，为实现城乡统筹发展提供了良好平台。 　　1.4日本
　　日本在历史上一度城乡差距比较大，但日本采取一系列统筹城乡发展措施后，1972年城乡居民的收入水平就基本持平，1998年日本农村就业人口的比重下降到占总人口的5.2%，大量农村劳动力转移到太平洋沿岸城市带。其基本经验和做法有：
　　1.4.1根据实际情况制定促进农村发展和提升人力资本的措施日本在19世纪60年代末到80年代初的工业化阶段，直接照搬西方的农业生产技术和经营方式，但由于不能和本国国情有效融合，最后以失败告终。从19世纪80年代起，日本探索适合本国农业发展的道路，开始重视本国传统农业的经营方法和经验，创造出一系列适合国情的生产方法和技术，并采取农业生产经验的推广、建立试验场等措施促进农业和农村的发展。此外，政府加大对职业教育的投入力度，日本的“产学合作”培训制度收到了很好的效果。
　　1.4.2通过国土开发计划等综合手段推动城乡协调发展日本注重通过均衡发展计划以协调城乡发展，1962年制订了第一次全国综合开发计划。1977年实行第三次全国综合开发计划，提出进一步调整工业布局，大力发展中小城市，开发落后地区，解决工业及人口过密和过疏的矛盾。为了推动落后山区和人口稀疏地区的经济发展，日本出台了《落后地区工业开发优惠法》和《离岛振兴法》等法律和政策。为了鼓励和引导工商产业向农村地区转移，日本先后推出了《向农村地区引入工业促进法》和《新事业创新促进法》等政策。为了保护城乡环境，日本颁布了《防止农田污染法》、《自然环境保护法》等法律。
　　1.4.3增加对农村的财政投入为解决农业发展资金不足的问题，日本早在1930年就建立了补助金农政。在1967―1979年第二次新农村建设期间，日本政府加大了补助金农政的实施力度，国家规划3100个市町村推进农村基本建设和经营现代化建设，每个市町村除政府补贴9000万日元外，还由国家农业金融机构贷款2000万元。近几年，日本政府每年对农村基础设施的投入都在11000亿日元左右。
　　1.4.4以提高农民收入为目标进行城乡统筹日本造村运动中最具知名度的就是1979年开始的“一村一品”运动。它要求一个地方根据自身的条件和优势，发展一种或几种有特色的、在一定的销售半径内名列前茅的拳头产品。由于这些产品实行了错位竞争战略，从而大大提高了各村的竞争优势，促进了农村的持续发展。此外，政府鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入。1995年，东京市农民的收入中，来自非农收入已达92.3%。
　　1.5韩国
　　韩国在1961―1972年期间创造了“汉城奇迹”，但当时农村还很落后，城乡居民的收入差距曾达3∶1左右。为了缩小城乡差距，1970年韩国提出了“新村运动”的构想。经过几十年的“新村运动”，韩国基本实现了城乡经济的协调发展，到2004年，城乡居民收入差距缩小到1∶0.84。其基本经验和做法有：
　　1.5.1尊重村民的意愿和首创精神，政府进行引导和激励韩国政府认为，尽管地区间发展条件和目标不同，但具体哪个村选择什么项目，则由村庄独立决定，不强制推进。而政府为了将扶持落到实处，将扶持方式定为实物形式。据统计，1970―1978年，平均每个村获得水泥84t，钢筋2.6t。在引导上，政府实施奖优的开发政策，这充分调动了村庄的自主性和创造性。
　　1.5.2厉行严格的管理制度，保证政策的有效落实韩国对新村建设的各级政府的管理权限有明确详实的规定。一是面（乡镇）级管理职责。面政府公务员在村调查研究，检查督促新村运动执行情况，收集整理有关数据。二是郡级（县级）管理职责。郡级管理监督的目的和任务是及时发现农村基层组织有关情况，检查监督中央分配下达的支援物资是否及时、准确地送到面、村并合理使用。三是道（省）、中央级管理职责。及时掌握郡、面、村的实际情况，及时制定和调整有关政策措施，加以矫正或推进。内务部部长收集分析全国的情况，及时制定或调整有关政策。
　　1.5.3推荐精神文明建设，提倡奉献精神韩国在“新村运动”过程中，为了推动乡村文化的建设与发展，修建了村民会馆、敬老院、读书室、运动场、娱乐场、青少年活动中心等农村文化设施，通过举办文艺活动，各类培训来启发村民们的勤勉、自助、协同、奉献精神。中央研修院通过新村教育，培养了一大批献身于国家经济发展的社会骨干。另外，韩国政府在新村运动中还实施了“志愿指导员”制度，这些志愿者都是义务工作，没有报酬。
　　2几点启示
　　通过对国外统筹城乡发展经验的梳理，可以发现各国的做法有不少共同之处，这对我国建设社会主义新农村、稳步推进城乡统筹协调发展，具有很多可借鉴的经验。
　　2.1要发挥政府的主导作用
　　发达国家的经验表明，市场经济单一的逐利行为不仅容易使城乡差距在一定时期内恶性扩张，而且还可能使这个阶段持续时间很长。因此，仅仅依靠经济发展自身规律来弥合城乡差距是远远不够的。政府应发挥主导作用，将市场调节和政策干预结合起来，制定和实施有利于城乡协调发展的倾斜政策，切实有效地加快农村经济社会的发展。市场配置资源是城乡经济社会统筹发展的重要基础，政府的调控干预则是实现城乡经济社会统筹发展的重要保障。
　　2.2加快新农村规划建设
　　规划是建设的龙头。目前的发展规划尚未实现城乡全覆盖，新农村规划刚刚起步。新农村建设规划，要突出规划的先行性、整体性和先进性。同时要完善小城镇规划布局，优化小城镇设计，按照适合居住、方便购物、彰显历史文化、环境优化美化以及发展旅游产业结合等原则进行超前规划，综合建设，使之真正成为分流中心压力，接纳农民居住，可城乡一体居住与生活的社区典范。
　　2.3重视法律和税收的规范和调节作用
　　发达国家在推进城乡融合的过程中十分重视法律和税收的规范和调节作用。发达国家的经验表明，从城乡非均衡发展到城乡均衡发展的过程是整个国家资源，尤其是经济资源调整的过程，是资源向农业倾斜的过程，而这一过程都要依法进行。城乡统筹协调发展是一个历史过程，调整现行政策和法律涉及内容复杂，涉及国家、集体、农民个人三者之间的关系，必须统筹考虑，根据经济发展和国家财力逐步进行。 　　2.4推动多元化的社会组织发育
　　韩国在新村运动过程中，为了推动乡村文化的建设与发展，采取了很多积极且有效的政策措施。另外，韩国政府在新村运动中还实施了“志愿指导员”制度。在城乡统筹过程中，需要发挥非政府组织、社区等在提供服务方面的作用。丰富农民的文化生活，提高农民的人文素养。通过组织一些社区活动，调动农民参加的积极性，逐渐与城市居民融合；鼓励各个志愿者队伍走进农村，深入民情，开展“三下乡”活动，为农民带去文艺汇演，为农民普及科技知识和法律知识。
　　2.5增加对农村的财政投入，提高农民收入
　　发达国家在推进城乡融合的过程中，增加对农村的财政投入，利用多种途径提高农民收入水平，以促进农村持续发展。从20世纪中期起，美国的农业固定投资比重都大于同期的农业增加值比重，并呈上升趋势；法国通过各种措施加强农村基础设施建设和社会事业建设；日本早在1930年就建立了补助金农政。此外，为了提高农村收入，美国鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入。日本实施“一村一品”活动，以期增加各村农产品的竞争力。只有增加对农村的财政投入，提高农民收入，才能缩小城乡之间的差距，提高农村的持续发展能力。城镇建设必须走市场化道路，充分发挥市场机制，通过政府的政策鼓励和资金引导，调动社会各方面投资的积极性，形成多元化的示范镇投融资体制。在政府预算中，要安排一定的财政资金，用于城乡基础设施建设。
　　2.6大力发展各级各类职业教育，实行城乡一体的就业体系
　　一些发达国家实行多元化的农民职业技术教育。美国的“工读课程计划”、日本的“产学合作”培训制度，都收到了很好的效果。我们需要大力发展各级各类职业教育，实行城乡一体的就业体系。具体而言，一是实行城乡一体的职业教育，办好现有的中等职业技术学校，尤其要办好职业高中；鼓励大型龙头企业开门办学，利用社会各种资源，广开职业技术教育办学门路，最终形成城乡劳动力的终身教育。二是实行城乡一体的就业辅导。不仅在城市，更重要的是要在农村开办就业辅导站，向各类劳动力提供就业前的辅导和就业信息，帮助他们实现就业。三是实行城乡一体的平等就业，坚决杜绝城市劳动力人口优先于农村劳动力人口就业的差别性就业现象。
　　参考文献：
　　[1] 郭光磊.统筹城乡发展的改革思维（上册）[M].第二版.北京：中国农业出版社.2012：537―549.
　　[2] 李勤，张元红，张军.国外城乡统筹实践及其启示[J].世界农业，2009，（6）：25―28.
　　[3] 张晓雯.统筹城乡发展的国外经验对我国的启示[J].成都行政学院学报，2009，（4）：50―55.第28卷第2期
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