盐城国家级自然保护区环境执法实践

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　　摘要在自然保护区内开展环境执法尚处于探索研究阶段，盐城国家级珍禽自然保护区管理机构依据国家有关自然保护的法律、法规及地方规章赋予的法定职责实施管理，做到有效保护，成果显著。在具体工作中综合依靠科研成果，提高执法科技含量；依靠宣传教育，降低违法案件发生率；依靠社区群众参与，提高执法效力；依靠地方政府及相关部门，提高综合执法与监督效能。保护区内的生态环境得到保护，以丹顶鹤为代表的珍禽栖息数量明显增加，也有白鹳等珍禽由原来的冬候鸟变为留鸟。
　　关键词自然保护区；环境执法；科研；宣教；效能
　　江苏盐城珍禽自然保护区于1983年经省人民政府批准成立，1984年成立管理机构，1992年经国务院批准晋升为国家级自然保护区，同年被联合国教科文组织吸收为人与生物圈保护区网络成员，2002年被列入国际重要湿地，它在保护以丹顶鹤为代表的珍稀物种及其赖以生存的沿海滩涂湿地生态系统方面具有无可替代的国际意义[1]。保护区建立20多年来，始终坚持走管护立区、科研兴区之路，并走进了全国自然保护区管理的先进行列。实践表明，依法管理，科研辅助，才能得到有效保护，保护区也才能得到科学的可持续发展。
　　
　　1管理工作所依据的法律、法规及规章
　　
　　自然保护区一经划定范围并建立管理机构之后，即面临着如何实施有效管理问题。根据相关的法律、法规及规章，对自然保护区所属区域范围实施管理，是保护区管理机构实行有效管理的主要依据。目前，国家虽然还没有自然保护区的专门法律，但仍能从其他法律条文及法规、规章中获得具体的法定依据。具体如下：
　　《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境保护法实施细则》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法实施细则》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国渔业法实施细则》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法实施细则》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施细则》《中华人民共和国自然保护区条例》《中国自然保护纲要》《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》《中华人民共和国刑法》《全国人民代表大会常务委员会关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》《江苏盐城国家级珍禽自然保护区管理办法》等。
　　
　　2自然保护区的执法机构
　　
　　盐城国家级珍禽自然保护区管理处及其管护科、环境监察大队、渔业行政执法大队构成自然保护区区域范围内依法实施有效管理的机构，保护区管理处为其他机构的行政领导机关。《中华人民共和国自然保护区条例》第三章第21条、第22条中明确自然保护区的管理机构（即保护区管理处）负责自然保护区的具体管理工作。其主要职责之一是贯彻执行国家有关的法律、法规和方针、政策。
　　自然保护区管理处管护科，在管理处的领导下，代表管理处对内负责日常巡查管护工作。
　　环境监察大队为江苏省环境监察局直属的自然保护区大队，业务上受省环境监察局直接领导，代表省局在自然保护区内履行环境监察职责。
　　渔业行政执法大队为盐城市渔业行政执法支队下属的自然保护区大队，业务上受盐城市渔业行政执法支队领导，代表其在自然保护区内履行渔业行政执法职能。
　　此外，还有射阳县公安局中路港边防派出所为保护区核心区内社会治安、刑法相关条款及辅助保护区管理机构执行相关法律、法规的专门机构。
　　
　　3取得的成绩与经验
　　
　　盐城自然保护区管理处成立20多年来，在履行法定职责，依法实施有效管理方面取得了一定的成绩，也积累了一定的经验。
　　
　　3.1依法开展环境执法与管理工作
　　盐城自然保护区管理处在江苏省环境保护厅和盐城市人民政府的双重领导下，根据自身的特点、性质、任务，按照国家有关自然保护的法律、法规和方针、政策，制定各项管理制度，统一管理自然保护区。经过努力，在全国自然保护区范围内首家取得了核心区国有土地使用权证书，为在核心区内依法实施封闭式管理提供了法律和政策保障。据此，我们在省厅和市政府的领导指挥下，甚至省环境监察亲自赴现场执法，多次制止和纠正了侵占保护区核心区土地及其资源的违法行为，查处了非法开发活动，使核心区的珍禽及其栖息环境得到有效的保护。2005年元月调查结果显示，仅在核心区内就有533只丹顶鹤栖息[2]，占越冬总数的55.1%，比过去有所增加；其他珍禽数量也连续增加。2005年、2006年夏还发现国家重点保护鸟类白鹳、黑脸琵鹭在核心区度夏，由原来的冬候鸟变为留鸟，其他在此繁殖的鸟类种类和数量都有增加。2006年冬仅在核心区一处约180hm2的沼泽内就发现9万余只水鸟栖息。这些都可以说明依法实施有效管理所带来的生态效应。
　　
　　3.2依靠科研成果，提高执法的科技含量
　　在自然保护区内进行环境执法，具有独特性，它不仅仅是法律条文的套用，还受区域内自然生态系统的进程和特定物种的种群动态及行为学特征的影响。如某种资源性物种的适度采捕对湿地生态系统的影响，进而对重点保护对象所形成的长期的潜在影响等。因此，依靠科研监测成果，掌握自然综合体的生态进程及其规律性，制定动态管理计划[3]，在此基础上再依法管理，将提高执法和管理的科学性、有效性及长期性。
　　
　　3.3依靠宣传教育，降低违法案件发生率
　　保护区建区初期，地方相关利益群体及社区群众，对自然保护区及其保护对象的重要认识不足，甚至产生偏见和误解，一度曾发生毒杀丹顶鹤等案件。保护区管理处不失时机地抓住这类典型案件，广泛宣传相关法律、法规及违法后的相关刑事责任，使他们由当初的不了解，到充分认识并得以理解。同时积极倡导相关利益群体遵循湿地自然规律，在保持湿地基本特性的前提下，开展相关的适宜性生产经营活动，努力减少保护与开发的矛盾，降低违法案件的发生率。
　　
　　3.4依靠社区群众参与，提高执法效力
　　群众的觉悟一旦得到提高，他们在适宜性开发活动中又有所收益，参与自然保护就会成为他们一种自觉自愿的行动。相关管理机构再加以积极引导，并从中挑选综合素质好、热心自然保护的部分中青年进入义务协管员队伍，形成维法信息网，有效地提高了执法效力。
　　
　　3.5依靠地方政府及相关部门，提高综合执法效能
　　盐城自然保护区除核心区外，缓冲区和实验区分别处于响水、滨海、射阳、大丰、东台五县（市）的管辖范围。因此，核心区外的其他区域必须由盐城市政府综合协调以上县级政府及其相关部门联合执法。尤其是在丹顶鹤等珍禽的越冬期间，开展综合执法检查、督促、落实管理措施，做到防患于未然。
　　
　　4存在的问题与建议
　　
　　盐城国家级珍禽自然保护区属典型的海岸带湿地生态系统类型，有其自身的独特性，因此在引用国家相关的法律、法规时仍有需要进一步完善和探索之处。1994年、2002年盐城市人民政府先后两次专门颁发了《江苏盐城国家级珍禽自然保护区管理办法》，强化了保护区的有效管理，实现了“一区一法”。但是由于盐城市不是国家赋予立法权的较大城市，因此该管理办法不具备法律效力，建议有关方面尽快争取通过省人大立法或省政府制定规章颁发，使其更具权威性和约束力，真正将依法管理、有效保护提高到一个新的高度，努力把盐城国家级珍禽自然保护区建设成国家级示范保护区，从而为自然保护事业做出应有的贡献。
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