省域：顶层设计为什么重要？

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　　这是 2012年8月的清晨，在聚集了多日的闷热后，一场阵雨浇透了南京古城。
　　一大早，江苏省教育科学研究院基础教育研究所所长彭钢，急忙赶往办公室。顾不上被淋湿的袖口，他开始仔细地阅读一份资料，那是前不久江苏省政府委托省教科院研制“2020年江苏教育现代化指标体系”的相关文件。
　　就在2012年，江苏省人均GDP历史性地突破了l万美元。按照国际通用标准来看，这标志着江苏省整体进入工业化中期向后期过渡阶段。按照世界银行标准来看，这是从中等收入发展阶段进入中等富裕发展阶段的标志。
　　这意味着，江苏省朝向“率先基本实现现代化”的战略目标又迈进了一大步。作为基本实现现代化的先遣军，教育现代化责任重大。
　　“研制教育现代化指标体系，是在江苏的社会经济发展到新时期后，对什么是教育现代化的再理解，对如何基本实现教育现代化的路径探索和回答。”很多专家认为，发轫于l8世纪后期的世界范围内的现代化进程并未终止。在这个过程中，教育现代化始终扮演着重要角色，它既是促进社会和经济现代化发展的重要力量，又是社会和经济现代化的结果。
　　很多国家正是凭借着教育上的发力，实现了对其他国家的追赶：如美国赶超英国，亚洲“四小龙”追赶欧洲。
　　教育现代化，是一场全球范围内没有硝烟的战争。
　　指标之变，观念之变
　　2013年1月，江苏省政府召开新闻发布会
　　正式发布《2020年江苏教育现代化指标体系》。
　　作为全国第一个以省为单位研制、实施的教育现代化指标体系的首次亮相，新闻发布会吸引了多家知名媒体。
　　一位记者问道：“我看到很多指标的目标值都很高，这么高的要求怎么落实？”
　　江苏省教育厅相关负责人回答：“目标值高有两个原因，一来这是面向2020年的要求，我们参考国际先进体系进行了考量；二来这个指标体系也是基于江苏教育的现实考虑的。只要努力，我们肯定能实现。”
　　其实，熟悉江苏教育的人都知道，教育现代化指标体系的公布不过是江苏教育现代化进程的一个新起点。在此之前，江苏已经在教育：现代化的大路上，坚持不懈地奔走了20多年。
　　江苏省教育厅厅长沈健，把江苏教育现代化划分为三个阶段：“第一阶段，始于上个世纪90年代初，大概是在1993年，在苏南部分地：区开展教育现代化工程的试点，当时是以学校和乡镇为重点。”
　　“第二阶段，从2005年开始。当年，江苏省委省政府召开了新世纪第一次全省教育工作大会，明确提出要率先基本实现教育现代化。随后，出台了《江苏省县（市、区）教育现代化建设主要指标》，就是我们常说的‘省标十六条’。它具有标志性意义，将教育现代化建设从学校、乡镇扩展到县域层面。而且，‘省标十六条’也是 一个教育现代化的指标体系，不过只是面向县域而已。”
　　“第三个阶段，从我们2010年发布《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》开始。这一阶段的标志，就是我们依据这个《规划纲要>出台的《2020年江苏教育现代化指标体系》，它表明我们的教育现代化建设再一次重心上移，从县域层面上升到省级层面，以省级指标来衡量全省所综合达成的教育现代化水平。”
　　“我所理解的教育现代化，不仅是一个目标，更是一个过程。”沈健说，在这‘过程中，江苏对教育现代化的理解在深入，对教育现代化的各项要求在提高。
　　三个阶段，三大转变。
　　从发源于基础教育的现代化转向包含各级各类教育在内的全面现代化。第一个阶段，教育现代化只提及基础教育；到了第二个阶段，纳入了职业教育和成人教育；第三个阶段，高等教育也进入指标体系。如今，江苏教育现代化包含了教育发展的各主要方面，开始追求教育现代化建设的全面性和完整性。
　　从硬件的现代化走向了“软硬并重”的现代化。第一阶段，试点乡镇和政府投入了大量资金，用于学校硬件投施的建设；到了第二阶殴，“省标十六条”出台，开始注重教育现代化的内涵发展，像学校的课程开发、师资队伍建设等都在关注之列；到2013年教育现代化指标出台，大量引入定性指标，占总指标的40%左右。这l；定性指标，大都指向教育的“软件”。
　　值得注意的是，在教育现代化的进程中，江苏教育人不是在硬件达标后，就不再提硬件建设了。
　　彭钢说：“现在，全省几乎所有县都通过了‘省标十六条’的验收，说明硬件建设不成问题，但我们为什么在新的指标体系中仍然有对硬件的关注？”几年前，江苏省教育厅原副厅长周稽裘曾对研制指标体系的工作人员说过一句话，
　　让彭钢至今记忆犹新。周稽裘说：“不要把硬件和软件割裂开来，硬件的变化也会带求观念和行为的变化。”
　　就像汽车的发明，造成了现代人自由迁徙的生活方式，并进而改变了人们的社会关系、沟通方式、活动节奏、知识结构以及文化习俗一样，很多教育的硬件建设也会带来一系列的变化，如信息技术的普及和校园环境的改造，公倒逼教育教学观念甚至是教学方式的改变。江苏教育现代化正是基于这样的思考，关注教育现代化指标体系在各方面的先进性和引领性。
　　而20多年来最重要的转变，是“人”的主体地位不断凸显。尤其是在教育现代化指标体系中，“师生发展”得到了前所未有的关注：学生的身体健康、思想品德与心理健康、学校是否给学生提供了多样化教育；教师的师德与专业能力建设等，都是其中的重要指标。如对全省各地到2020年的教育信息化水平提出了很高要求：优质资源“班班通”覆盖率、省级教育资源服务平台覆盖率要达到100%，网络学习空间“人人通”覆盖率要高于90%。
　　“我们希望通过这一轮的教育现代化建设，实现让‘每个人都做最好的自己’的教育理想。”沈健说。教育现代化不仅是一种历史进程，也是一种文化选择。而文化选择的实质，是人的观念决定了对教育发展目标、路径和方式的选择。 　　现代化教育一定是更为多元、更加宽容的教育
　　江苏的教育现代化指标体系，以其指标的敏感性、标识性强而颇获业内人士的认可。
　　该指标体系由三级指标构成，一级指标共8项，二级指标16项，三级指标46项。其中，一级指标包括教育普及度、教育公平度、教育质量度、教育开放度、教育保障度、教育统筹度、教育贡献度、教育满意度。
　　“这些指标并非空中楼阁，而是经过了大量研究才得出的结论。”彭钢介绍，江苏教科院选取经合组织与日韩等国的教育发展指标进行了比较研究。他们发现，教育普及度几乎是所有国家在追求教育现代化时的应有之义。
　　但是，现代化教育的普及度，并不仅仅看学校教育。
　　“过去，我们习惯于教育普及的水平向教育体系的两头延伸， 一头是学前，一头是大学。但现代化社会，更为重要的教育普及是学习型社会的构建，是形成学校教育体系之外的社会教育体系。”彭钢拿出指标体系，指向“教育普及度”一栏。这个一级指标之下，包含了两个二级指标：各级教育普及度和继续教育普及度。
　　这是江苏省，也可能是全国范围内第一次将“继续教育”与“各级教育”的普及度相并列。
　　其中，继续教育又包括了终身学习网络覆盖率、从业人员继续教育年参与率、城市和农村居民社区教育年参与率（含老年人年参与率）等三级指标。特别是“老年人参与社区教育”的提出，直指未来老年社会对于老年人的学习需求的满足。
　　因此，彭钢认为： “教育普及度所占权重为13分，但重点是在继续教育的5分。”
　　在研究指标体系时，发达国家要借鉴，但国情与省情更要重视。
　　在一级指标中，“教育统筹度”是发达国家没有的。教育统筹度之下，有“布局与结构”“体制与管理”两个二级指标，本质是引领、提升各级政府对教育的宏观规划、管理与协调能力。
　　这在当下的江苏，乃至中国，都是一个急需解决的重大问题。
　　就拿布局调整来说，有的政府看重办学的“规模效益”，认为学校的规模越大，产出比越高，教育的现代化水平就越高。到了现在，“万人大校”全国各地开花。
　　它是否符合教育、办学的规律呢？
　　“从区域来说，教育资源过度集中，会影响教育公平。从学校内部来说，过于庞大的学牛群体，将不可避免地影响学生个体的受关注度。”一位不愿透露姓名的专家对学校规模过大，持强烈的反对态度。
　　这条弯路，江苏省在10多年前也走过。苏州市教育局局长顾月华还记得，当时全省进行布局调整，苏州考虑到自己是水乡地区，未来还有大量务工人员涌入，于是决定不大规模撤并学校。没想到，省里来人检查工作，连连摇头：“苏州的学校和班级规模都这么小，难道是你们现代化水平高的表现吗？”
　　“这种对教育现代化的错误理解，必须纠正！”在研制教育现代化指标体系时，“布局与调整”指标得到了全体同意。
　　在“布局与调整”指标下，包括了两个三级指标，分别为“学校布局与规模合理”和“中等以下学校达到适度班额的比例”。
　　其中，“学校布局与规模合理”要求：每1.5万左右常住人口建一所幼儿园，且园均规模一般不高于6轨；小学规模一般不高于8轨；初中规模一般不高于10轨；高中规模一般不高于16轨。
　　“中等以下学校达到适度班额的比例”要求：幼儿园平均班额不超过30人；小学班额不超过40人；初中班额不超过45人；普通高中班额不超过45人；中等职业学校班额不超过35人。到了2020年，达到这些班额要求的学校比例，要超过85%。
　　在研制教育现代化指标体系的过程中，江苏省政府高度重视指标的设置以及相关分值。这是因为，“指标及其分值，表明了当前江苏教育现代化建设的主要内容以及各项内容的重要程度和紧迫程度”。
　　在满分为100分的8个一级指标中，赋值最高的是教育质量度，18分。其次是教育保障度，16分。排第三的是教育普及度和教育公平度，均为13分。
　　“教育质量是教育现代化最重要的显性指标，也是世界教育近几十年来改革与发展的普遍趋势和重要主题。”彭钢说，教育现代化，关键要回答什么是现代化的教育质量。
　　江苏省的答案是，教育质量度包括两个方面，即“学生综合素质”与“学校办学水平”。其中，“学生综合素质”包含的三级指标是，思想品德与心理健康（4分）、学业合格率（3分）、体质健康测试合格率（2分）。“学校办学水平”包括的三级指标是，人才培养模式（3分）、达到省定优秀标准的各级各类学校比例（3分）、高水平大学数量（3分）。
　　“从教育质量度的相关指标可以看出，江苏教育质量的重点在于健康的学生与‘健康’的学校。”彭钢认为，从学生综合素质的角度看，对当今中国教育来说，最难、最重要的是更好地提升全体学生的身体和心理素质，使学生成长得更健康。从学校办学水平的角度看，最重要的是人才培养模式的转变，没有课程与教学的根本性变化，全面提高教育质量几乎是不可能的。从这个意义上看，学校办学也要追求健康。
　　健康的学生与“健康”的学校，展示了江苏全新的现代化的教育质量观：它是“全面”的，不仅包括成绩，也包括良好的体质、品德、学习态度、学习意愿和学习习惯；它是“多数人而不是少数人”的，要“一个都不能少”地得到进步；它是“多样化”的，努力使每个人都能以更适合自身的方式获得更好发展；它是“更为生态、更为可持续”的，而不是“少慢差费”、竭泽而渔。
　　“教育现代化，说到底，就是要创造一种环境，一种适合人人学习、任何时间地点都可以学习的环境。在这个环境中，每个人学习的兴趣和动力都得到保护和鼓励。现代化教育一定是更为多元、更加宽容的教育。”彭钢说。
　　从结果认定到“全面体检”
　　当教育现代化指标体系公布后，很多人关心的是：江苏如何落实？
　　“在多年的教育现代化进程中，我们一直坚持‘以评促建’的工作思路。”沈健说，教育现代化指标体系的第一功能是“引领发展”，要想让目标落到实处，顶层设计中必须要有“监控过程、评价结果”。 　　2004年，国务院办公厅转发教育部《关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知》。
　　巧合的是，此阶段江苏省现代化的重点也正是县域教育现代化。
　　“我们抓住时机，把江苏教育现代化的要求融入对县域的督导考核指标体系之中。”江苏省政府教育督导委员会办公室主任赵桂丽介绍，不仅部分督导考核指标与教育现代化指标直接对接，而且督导还对县域推进教育现代化的工作单独打分，权重步步增加。2008年的要求是“积极推进教育现代化，统筹和协调各类教育发展”，权重占比19分；2011年的要求是“积极推进教育现代化建设”“统筹协调各类教育发展”，权重占比达25分之多。
　　由于每年省教育督导委员会都会对抽查到的县级政府教育工作的督导考核进行打分数、分等级、排序列，督导考核结论同时报送省政府，并在教育厅网站上公示，推进教育现代化成为县级政府、领导都非常重视的工作。
　　一位基层教育工作者，私下里对赵桂丽大发感慨：“省里的督导考核解决了以往发多少个文件、开多少次会议也解决不了的许多问题！”
　　2014年，赵桂丽与同事在苏北督导时发现，有lI个县教育投入和干部配备等严重不足。
　　对此，省长特别批示，由省里给苏北11个县补充资金5.8亿元，市县资金与省里资金1：1配套；省政府两次召开工作推进会，分别与相关市长、县长签订了责任书。
　　在随后的一年时间里，赵桂丽与同事多次到苏北11县反复督导。正是这个被江苏教育人称为“底部攻坚”的工程，使江苏省在2015年成为全国第一个通过国家义务教育基本均衡督导认定的省份，也使现代化指标体系中的教育公平度更上层楼。
　　随着新的教育现代化指标体系的公布，江苏省政府不再满足于以往只重静态评估和结果认定的做法，更加重视诊断性、过程性和发展性的动态监测与评估。
　　“打个比喻，动态监测与评估就像是给江苏教育现代化每年做一次‘全面体检’，哪里做得好，哪里还需要进一步努力，让大家一目了然。”江苏教育评估院洪港认为，每年一次的动态监测能更加精准、更为有效地引导教育现代化建设朝着既定目标推进。
　　按照部署，江苏成立省教育现代化监测评估工作领导小组，对省（含高校）、市、县（市、区）实行三级监测。
　　其中，县域相关数据由县级部门进行网上数据的采集和填报，为保证数据的真实性，由市级审核、省级终审；对于部分定性指标，由省级开展问卷调查和满意度调查。
　　最终，由省教育现代化监测评估工作领导小组每年发布上一年的监测报告。
　　2013年度监测报告显示，江苏全省教育现代化综合得分为63.8分，高于“2015年综合得分达到60分左右”的规划进度。
　　这份监测报告里，江苏人清醒地指出了当年江苏教育存在的薄弱环节，“继续教育各项指标实现程度与目标值相比还有较大差距”“教育信息化建设步伐亟待加快”等，让很多基层工作者明确了下一步工作的方向。
　　各级教育局长都保存着这份监测报告，上面有对每个市、县（市、区）的综合打分。“排名高的，看看还有哪些方面可以努力；排名低的，压力大，肯定要尽快赶超。”一位教育局长说，这么集体一“亮相”，谁敢掉以轻心？
　　有些地方政府还把监测结果纳入了问责机制。泰州市就规定：教育现代化建设工作年度完成情况进入对各市（区）政府和市相关部门（单位）教育工作考评体系，先进的予以表彰，未完成工作目标或在全省公布的监测排名中列全市倒数第一的，当年教育工作绩效考核一票否优。
　　监测结果的落地与运用，引领着江苏上下奋力向前。
　　最重要的经验
　　20多年过去了，江苏省人事更迭、社会变迁。但教育现代化的大旗一直被高高擎举。
　　有人询问内中因由。沈健沉吟片刻，总结了三点：把握趋势，准确定位；省级统筹，抓好顶层设计；分类指导，落实制度建设。
　　“江苏省是全国最早提出并实施‘科教兴省’战略的省份，也是率先举起教育现代化旗帜的省份。因为我们上下都认识到，没有教育现代化，就不可能有经济、社会的现代化；江苏的现代化，必须有教育现代化的支撑和引领。”
　　这一对教育的定位，不是感性的，而是理性的。江苏曾经成立了11个战略课题组，对世界上发达国家的现代化进程进行研究。他们发现：教育现代化起着重要的作用，也是所有国家认为实现现代化的重要标志之一。
　　“我们还研究了上世纪50年代到2010年间，全球149个国家地区的经济社会发展情况与人均受教育年限之间的关系，发现两者之间的相关度非常显著。”更有专家研究发现，我国各地的人均教育经费与人均国民生产总值之间的相关系数，1990年是0.8767，到了2000年，这一系数上升到0.9332。这说明，教育投资与经济发展之间也有极为显著的关系。
　　江苏用20多年的发展，见证了教育对经济发展的促进。上世纪90年代中期，江苏人均GDP也就1000美元左右，2012年，人均GDP增长了10倍。这期间，教育现代化“功不可没”。
　　“有一个数据特别有说服力。五年前，江苏高校科研经费大约是70亿，2014年已经达到了143亿。143亿当中，有41%是受江苏企事业单位委托研究的。这说明，江苏教育服务区域经济社会发展的力度非常大。”
　　在顶层设计上，除了江苏省中长期教育改革规划纲要、每五年的发展规划外，江苏还特别注重教育各个方面的标准建设。
　　沈健说：“教育现代化指标体系就是一个最大最宏观的标准。但具体来讲，我们还有其他各类标准，如江苏义务教育阶段现代化学校的办学标准、各级各类教育投入的标准，等等。”
　　“标准的建立，让我们在推进工作、测砰绩效以及后续的问责时都能有据可依。随着教育现代化的深入，我们也将逐步走向‘标准时代’。像教育投入，可能有的人认为，只要找一把手就行了，但在江苏，我们是把标准建立起来，加强督查。这样的话，教育发展不太会受到人为的影响。”
　　“要让顶层设计扎实落地，必须依靠制度建设。就拿教育公平来说，大家最关心的是什么？是师资公不公平，师资水平高不高。于是，我们一方面建立义务教育阶段教师合理流动的机制，另一方面完善师资培训制度。我们有省市县校四级培训网络，还在优质教育资源供给、人员配置上适当向农村倾斜。而且，苏南苏北的差距很大，我们就采用分类指导的方式。这些都需要制度做保障。”
　　2020年，当江苏省实现了自定的教育现代化指标时，是否可以松一口气？
　　沈健朗朗而笑：“那只是一个阶段性目标啊。教育现代化，是一个永恒的课题，我们永远‘在路上’！”
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