专业第三方评价机构:教育考试机构的改革方向*
作者 : 未知

  我国已建立了比较完善的教育考试组织机构,但机构名称混乱,普遍缺乏独立性,职能错位,专业能力不强。教育考试机构向专业第三方评价机构改革,提高专业性、独立性、权威性,是考试机构适应经济社会发展及高考制度改革的要求,也是满足“一年多考”、“分类考试”及社会多元评价的需求,还是促进教育教学质量全面提升、提高自身竞争力的需要。向专业第三方机构改革应做好顶层设计,构建教育考试机构的核心价值,明确核心任务,以科研为先导、以标准建设为依托、以专业队伍为保证、以信息技术为支撑,着力打造教育考试机构的核心竞争力。
  教育考试机构  专业机构  第三方评价  核心竞争力
  随着教育领域改革开放的进一步深入,众多国际一流教育考试机构凭借技术优势和项目研发与推广能力,不断拓展我国教育考试市场,给国家教育考试机构带来前所未有的竞争压力。高考制度改革是当前社会关注度较高的热点问题之一,也是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)提出的一项重要教育体制改革。面对国外考试机构的强力扩张和《纲要》的改革要求,满足社会日益增长的多元评价需求,教育考试机构应向专业第三方评价机构改革,加快专业化建设,打造核心竞争力,拓展服务领域,提高服务水平和服务能力。
  一、我国教育考试机构的现状
  《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)第二十条规定:国家实行国家教育考试制度,国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类,并由国家批准的实施教育考试的机构承办。国家教育考试机构是指由国家批准实施教育考试的特定组织机构。目前,我国已组建了比较完善的国家、省、市、县四级教育考试机构,但机构名称比较混乱,有考试中心、考试院、招考办等多种。
  长期以来,我国教育考试机构基本上依附于教育行政部门,管理意识强而服务意识弱,主观意识强而法律意识弱,行政意识强而市场意识弱[1],存在以下突出的不足。
  1.缺乏独立性
  各级教育考试机构为当地教育行政部门的直属事业机构(少数为行政机构),长期“挂靠”教育行政部门,以教育行政部门附属机构的形式存在,并具有相应的行政级别,在经营管理上普遍缺乏独立性、自主性,更多体现政府的意志和需要,容易受到政府的干预,依靠行政命令开展工作,不能独立地面向社会、面对市场提供符合社会需求的考试服务。
  2.职能定位错位
  虽然《高等教育法》已将教育考试决策权与教育考试实施权进行了明确分离,但长期以来,教育考试机构一直承担着考试决策与考试实施的双重职能,担任着“运动员”和“裁判员”的双重角色,集考试决策权、考试实施权、考试监督权于一身,容易滋生腐败,导致“权利寻租”、“政府失职”等问题。
  3.专业化程度不高
  我国的教育考试机构多为具有一定行政职能的事业单位,在教育考试资源方面形成了实质性的资源垄断,习惯于依靠行政命令推动工作,依靠积累的经验、按照上级的统一部署组织考试,缺乏市场运营意识和服务意识,机构设置以管理人员居多,专业技术人才匾乏,专业力量薄弱,在考试项目研发、命题组卷、市场推广、考试评价服务等核心业务方面缺少应有的理论研究和技术水平。
  二、专业第三方评价机构的内涵
  第三方评价也称外部评价,是指两个相互联系的主体之外的某个客体做出的评价,是相对“管理―被管理”、“服务―被服务”等而言的第三方做出的评价,对于教育考试而言,是指通过独立于教育行政部门之外的,与学校、考生之间没有直接利益关系的专业机构实施的评价。第三方评价一般具有独立性、专业性、客观公正性和权威性等特点。教育考试机构向专业第三方评价机构改革,不是称谓的简单改变,主要体现在以下方面。
  1.从专门考试机构向专业考试机构转变
  从业务职能分工来说,教育考试机构是专门担负考试招生职能的特定组织,而专业则是从业务能力与技术水平方面来考量的。专业考试机构需要拥有专业的评价人才、评价技术与评价设备,具有理论和实践两方面的优势,在考试项目研发、命题、推广、评价与反馈等方面具有核心竞争力,并建立与之匹配的组织架构和工作标准。
  2.从考试管理型机构向考试服务型机构转变
  将原来的管理对象转变为服务对象,树立服务理念,以考生为本,将服务考生作为其工作的出发点和落脚点,将服务作为生存与发展的关键,以服务推动机构改革,建立相应的服务体系和工作标准,把服务理念和服务标准内化为能够操作的服务手段,全面提升核心竞争力。
  3.从教育行政附属机构向独立第三方机构转变
  将考试决策权与监督权剥离出来,“政事分离”,政府逐渐淡出考试市场,深化事业单位机构改革,赋予教育考试机构独立的法律地位,与教育行政部门、学校、考生之间不存在直接的利益关系。教育考试机构在法律法规规定的范围内,以第三方的身份独立开展考试评价工作,并接受相关机构的监督与评估。
  4.从单纯考试向评价服务转变
  改变只考不评的现象,不仅公布考试的结果,还要对考试结果做出相应的价值判断,通过深度分析考试数据,甄别学生学习的强项和弱项,对考试的结果做出合适的解释,明确教学中存在的薄弱环节,对教与学提出改进建议。
  三、向专业第三方评价机构改革的必要性
  1.符合经济社会和教育发展的潮流
  教育考试机构的专业化、职业化和服务性质已成为全球考试领域的一个共识,是社会经济和教育发展到一定阶段的必然产物,考试机构的社会化趋势,特别是考试实施职能的社会化已经成为世界潮流。全球最大的教育考试与研究机构――美国教育考试服务处(ETS)、英国剑桥大学评价中心、香港考试与评核局等都是独立的专业考试机构,而非政府部门。
  2.从考试大国到考试强国转变的需要   我国是考试的故乡,同时又是一个考试大国。然而,除个别特殊考试外,目前我国尚无具有国际竞争力的优势考试项目,在国外也鲜见我国具有知名度的考试项目。任何一个国家的考试机构,只要是专业化和职业化水平高、服务意识强,教育考试事业就比较发达,反之亦然。[2]
  3.深化考试招生制度改革的需要
  《纲要》对推进考试招生制度改革提出了明确要求:探索招生与考试相对分离的办法,政府宏观管理,专业机构组织实施,学校依法自主招生,学生多次选择,逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。可见专业化的考试机构既是推动考试招生制度深入开展的需要,也是开展“一年多考”、“分类考试、综合评价”,深入推动“学校依法自主招生”的必然要求。
  4.提升教育考试服务功能和服务水平的需要
  国外大多将考试作为一种公共服务产业,以服务水平和质量的高低决定考试机构的生存与发展。我国教育考试机构在经营管理上普遍缺乏独立性和竞争意识,缺乏市场开拓能力和竞争能力。教育考试机构过于强化政府意志,工作重心长期偏于人才选拔和考试管理,弱化了评价和服务职能,在考试研发、考试命题、考试技术与手段等方面产生了“不该管、管也管不好”的结果,限制了教育考试服务能力与水平的提升。
  5.推动基础教育课程改革深入发展的需要
  “改变课程评价过分强调甄别与选拔功能”,建立与素质教育理念一致的评价与考试制度是《基础教育课程改革纲要(试行)》指出的重要改革目标之一。然而,目前学生评价主要基于标准化考试,以分数作为评价的唯一标准,实施的高考、会考、初中学业水平考试等考试的结果都不适宜作为教育评价的依据。[3]由于考试具有较强的导向性,考试指挥棒客观存在,在实际教学中“考什么、教什么”,“考”指挥“教”,教学围着考试转的情况仍广为存在,“死记硬背、机械训练”的现状仍然没有发生根本的改变。
  6.促进职业教育教学质量有效提升的需要
  《纲要》明确要求“开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评价活动”,2011年《教育部、财政部关于支持高等职业学校提升专业服务产业发展能力的通知》(教职成[2011]11号)中明确指出,“逐步建立以行业企业为主导的职业教育第三方评价机制”;江苏省教育厅也明确要求,“改革教学质量评价方式,健全以学校为核心、教育行政部门指导、第三方参与的教学质量评价机制,实现质量评价方式多元化”。然而在实际评价中,由于对第三方评价主体的专业背景、技术水平要求较高,一些行业企业受自身水平的限制,往往难以占据主导地位,而第三方评价在我国刚刚起步,第三方评价环境不完善,缺乏相对成熟的评价市场,在短时间内难以建立类似ETS、英国剑桥大学评价中心等专业第三方评价机构。专业第三方评价主体的缺失导致职业教育的第三方评价难以有效开展,职业教育的第三方评价大多流于形式。
  四、向专业第三方评价机构改革的途径
  1.做好顶层设计,营造良好的发展环境
  教育考试机构向专业第三方评价机构改革,需要相关法律法规的支持,做好顶层设计。首先,应健全法律法规,完善制度引导。第三方评价是一种市场行为,由于市场风险和控制失灵的客观存在,所以要通过法制化手段使评价具有制度性保障,通过法律的形式详细规定教育考试机构的权利和义务,规范和引导教育考试机构按照一定的原则和标准开展第三方评价活动。其次,改变教育考试机构对教育行政的依附关系,授予考试评价机构合法的地位,从法律上明确教育考试机构的独立性,规定其权利、义务及活动范围,通过公开的程序授予其考试业务。再次,进一步转变政府职能,营造良好的考试环境,“管办分开”,逐步将考试招生的政策制定、审核、监督等管理职能剥离。政府应成为考试市场和考试质量的监管者,加强对考试机构的监督与评估,审核其命题与考试大纲的匹配程度,确保考试机构独立、公正、公开的组织考试。教育考试机构按照法律法规规定,申请和组织考试活动,强化自身在考试研发、考试实施、考试评价、考试推介等方面的能力,实现教育考试的科学化和专业化。[4]
  2.构建核心价值,树立服务观念
  核心价值是指一个组织最基本和持久的信念,被组织内的成员所看重,是员工共同的价值追求,是组织赖以生存和发展的根本。教育考试机构的核心价值主要体现在三个方面:社会责任、公平和质量。我们应围绕核心价值的构建,树立通过提供一流的考试产品,为考生、为社会、为政府服务的观念。一是以考生为中心,以需求为导向,提供优质测评服务。我们应树立服务意识,依据考生的测评需求研发考试项目,在考前、考中、考后为考生提供公平、安全、科学、准确、规范的服务,树立公正、高效、专业的良好社会形象。国外考试机构为考生提供模拟试题和网上练习、利用地理信息系统(GIS)优化考点选址,为残疾考生提供盲文本试卷、录音带、在考场提供特殊装置等都是值得我们学习和借鉴的。[5]二是树立通过提供测评服务促进教育发展的理念。考试数据信息是教育考试机构的特有优势资源,要在提供考试服务的同时,充分利用教育考试机构独有的考试数据信息资源,深度挖掘评价功能,改变只考不评的现状,促进教育教学改进与提高。三是树立大服务理念,满足社会各行各业对测评的需求。除完成政府委托的考试项目外,还要通过自主研发、联合开发、委托开考、引进海外项目等方式,为社会不同客户量身订做测评项目,提供客观、公正、权威的知识与技能认证,促进继续教育、终身教育的深入开展。
  3.明确核心业务,提升服务质量
  根据教育考试机构的功能定位,应把“考试研发与命题、考试项目推介、考试实施、考试评价与反馈”作为教育考试机构的核心业务,并据此构建高效、有序、顺畅的组织架构,提升服务质量。
  “考试研发与命题”是指编写考试大纲、编题、审题、拼配正式试卷和等值复本等,在不断完善已有考试项目的同时,研究开发市场需要的新项目。“考试项目推介”是指宣传和推广考试项目,接受考生的咨询,解释考试项目的疑点,提供指导建议等。“考试实施”是指制定考试业务规程和实施细则,并在实际运行中结合新技术、新理念加以完善和优化,不断提高考试业务的专业化水平。“考试评价与反馈”是指对考试结果进行数据统计与分析,针对不同用户制作考试结果分析报告,及时反馈给考试的利益相关者。核心业务相互衔接,共同构成一个闭合环路,既可以提供整体的服务,也可以单独提供专业服务。[5]   4.打造核心竞争力,提升服务能力
  普拉哈拉德(C.K.Prahalad)教授和加里・哈默尔(Gary Hamel)教授认为,核心竞争力是“在一个组织内部经过整合了的知识和技能,尤其是怎样协调多种生产技能、整合不同技术的知识和技能”。对于教育考试机构来说,核心竞争力实际上是隐含在考试项目、考试服务里面的知识和技能。综观国际知名教育考试机构,都以一流的考试服务提供具有自主知识产权的优势核心考试项目。目前,由于我国的教育考试机构习惯以行政命令推动考试,核心竞争力多体现在对考试各环节的管控和组织实施上,整体服务水平和服务意识较差,未能形成具有竞争力的核心考试项目。因此,我们应围绕核心价值及核心业务,以科研为先导、以标准建设为依托、以专业队伍为保证、以信息技术为支撑,着力打造教育考试机构的核心竞争力。
  (1)以科研为先导,增强竞争实力
  科学研究是推进教育考试事业科学发展的重要保证。考试是一门综合性很强的科学,有其自身的科学规律与意义。教育考试机构要提高核心竞争力,就要不断加强考试与评价领域的研究,增强和巩固科研意识,确立“科研先行”、“科研引领”、“科研立考”、“科研兴考”的思想,深刻认识科研在促进教育考试科学发展和考试队伍专业化发展中的作用,构建科学有效的科研机制,加强科研工作的内驱力与外驱力,努力掌握新理论、新政策、新技术,增强竞争实力。在采用“引进、培养、聘用”等方式充实和扩大专业科研队伍的同时,通过与高校、研究机构、国内外同行间的交流合作、共同研发等多种途径提升科研实力,实现教育考试机构在测量、考试和评价等领域科学研究的专业化。
  (2)以标准建设为依托,提高管理水平
  标准建设是考试机构专业化建设的核心和基础,标准建设包括考试技术标准和考试服务标准,不仅要建设考试机构的整体标准、技术说明和工作规范,还要建立各业务环节与各职能部门的标准与规范,按考试业务的运作规律设置职能部门,合理配备各种专业技术人才,优化组织管理,减少各部门之间和各成员之间的协调成本,减少摩擦费用,从经验习惯型管理向标准化、制度化、现代化管理转变,提高工作绩效与管理水平,提升管理效能与服务水平,适时在教育考试机构中引入ISO9000系列标准,增强教育考试机构的国际竞争力。
  (3)以专业队伍为保证,提供一流服务
  教育考试是一项专业性强、知识面广的工作。教育考试机构的专业化水平首先取决于考试队伍的专业化水平,建立一支高素质的人才队伍是教育考试机构专业化的核心保障。应着力做好考试研发、命题、测评及考试推介等专业队伍建设工作。一是要优化考试队伍人员结构,合理配备管理学、教育心理学、教育学、统计学、心理测量学、计算机等相关专业技术人员,充分发挥专业人员的专长;二是加强培训,通过集中培训、交流合作、外出学习、学历提升等多种方式,不断提高考试队伍的专业水平和服务能力;三是充分发挥外脑的作用,通过咨询、合作等形式,借用各高校、考试机构、研究机构的力量,共同完成一些高、精、尖的业务。
  (4)以信息技术为支撑,推动考试命题和考试手段现代化
  在信息化高度发达的今天,考试命题和考试手段的现代化要求充分发挥和利用信息技术优势,建立健全信息化服务支撑体系,构建教育考试与评价信息系统,进一步完善国家教育考试指挥系统、国家教育考试题库系统。开展计算机化考试(CBT)、计算机自适应考试(CAT)和基于网络的考试,没有一个相当成熟的题库是难以完成的。题库建设对于提升命题的专业化水平,提高命题质量、命题安全,推动考试现代化建设具有重要意义。ETS通过工作流程标准化,建立大规模题库,将信息技术应用到考试过程的各个方面,构成了一套完整的智能化考试解决方案,使得每年能够从容组织数千次的考试。
  教育考试机构向专业第三方评价机构改革是考试机构适应经济社会发展及高考制度改革,促进教育教学质量全面提升、提高自身竞争力的需要,是一个集科学性、综合性、服务性于一体的长期工作。我们应直面挑战,以事业单位分类改革为契机,做好顶层设计,构建教育考试机构的核心价值,明确核心任务,以科研为先导、以标准建设为依托、以专业队伍为保证、以信息技术为支撑,着力打造教育考试机构的核心竞争力,这样我们才能满足社会日益增长的评价需求,与国外考试机构展开竞争,向考试强国迈进。
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  参考文献
  [1] 戴家干.从教育考试看教育考试机构的职能与定位.中国考试,2006(2).
  [2] 戴家干.谈教育考试机构的职能与定位.教育与考试,2007(1).
  [3] 张静.关于加快教育考试机构专业化建设的思考.考试研究,2012(6).
  [4] 陆建明.教育考试机构管理体制的比较与改革方向述评.中国考试,2008(6).
  [5] 乔丽娟,赵彤璐.对我国教育考试机构专业化建设的几点思考.中国高等教育,2006(7).
  [作者:申瑞杰(1974-),男,江苏徐州人,徐州市教育局,江苏师范大学硕士生导师,硕士。]
  【责任编辑  白文军】

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