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海南政府购买学前教育服务动因与对策

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  [摘 要]通过购买服务来满足当地社会学前教育需求是近几年政府的新举措。在文献分析以及海南现状调查中发现,购买学前教育服务的动因是政府控制的最活跃、最重要的影响因素。建议政府科学分析明确购买学前教育动因,发挥动因引导和激励社会服务团体发展方向的作用,依据动因合理规划实施路径,确保政府购买学前教育服务的实效。
  [关键词]海南;购买服务;学前教育;动因;对策
  [基金项目]2019年度海南省高等学校教育教学改革研究项目“海南省政府购买学前教育服务管理机制研究”(Hnjg2019-99);2017年度琼台师范学院课题“海南省幼儿园办园质量现状与未来发展”(qtyb201704)
  [作者简介]庄小满(1970—),女,海南文昌人,学士,琼台师范学院学前教育学院教授,主要从事学前教育研究。
  [中图分类号] G619 [文献标识码] A [文章编号] 1674-9324(2020)33-0035-04 [收稿日期] 2020-04-03
  学前教育是基础教育之基础,但也是整个学制建设中的短板,全国各省学前教育发展水平参差不齐。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出要“健全学前教育政策保障体系,推进学前教育普及普惠安全优质发展”的总体要求,并提出了“投入水平顯著提高,成本分担机制普遍建立,不同区域、不同类型城市分类解决学前教育发展问题”的主要发展目标。海南既是经济教育欠发达地区,又是管理机制体制改革先行先试的自贸区,具有地域的特殊性,需要寻求适宜的政府购买学前教育服务对策。
  一、政府购买学前教育服务的内涵与要素
  (一)政府购买学前教育服务的内涵
  《国务院关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求各地政府因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务,学前教育服务具有公益性、普惠性,属于准公共产品,属于政府购买服务范畴[1]。政府购买学前教育服务是在建设区域性学前教育公共服务体系过程中,为扩大服务供给或提升服务质量,向能提供相应服务且有资质的社会机构或组织购买学前教育服务,明确提供服务质量要求及评估的达标标准,由政府按合同约定支付费用同时履行有效监督、促进职能的一系列管理过程[2]。
  (二)政府购买学前教育服务的要素构成
  一个完整的政府购买服务项目包含购买主体、购买客体、购买内容和购买路径四个要素[2,3]。其中,购买主体是政府管理职能部门,购买动因是引发购买服务的先决条件。一般当地民众提出的学前教育共同、迫切要求,而政府现有条件难以解决,政府开始考虑通过购买服务来解决,因此购买服务动因反映政府购买的诉求与紧迫感。购买客体是指能提供主体要求的服务、资质合格的社会机构、团体或个人。能提供相应服务客体的数量以及服务的优秀率是政府购买服务有效性的关键条件,如果相应服务提供者数量不充足或者服务质量低下,购买服务效率会降低甚至无法开展。购买内容是政府根据购买动因与服务提供方共同约定的具体服务条款,政府购买学前教育服务内容可包含相关的多种服务项目,还包括影响学前教育服务质量的相关因素,如人员福利、场地租赁等。购买路径是指政府实施购买学前教育服务项目的流程以及实施过程顺利完成所需的保障性条件,通常包括政府制定的购买学前教育服务支持性政策、规范购买服务实施的管理制度、每年投入购买服务专项资金实际额度、建立评估与激励机制等。
  在政府购买服务项目的四要素中,购买主体的动因是最活跃的核心要素。政府作为购买学前教育服务主体,有权决定购买学前服务服务项目的启动时间、购买内容与程序、购买结果[4]。政府出台相关政策或是向媒体公布的未来促进学前教育发展新举措,这些信息可能被社会学前教育服务机构作为政府下一步购买服务的动因进行分析,还会成为其调整今后发展学前教育服务内容和服务能力的依据。这种分析揣测必然存在偏误,这不利于当地社会学前教育力量的健康持续发展,进而影响政府购买学前教育服务资源的数量和质量。为此,各级政府明确学前教育不同发展阶段购买服务的主要需求,尽早向社会发布购买需求,引导社会力量明确学前教育服务能力发展方向,提高服务能力和服务质量,为政府购买学前教育服务储备丰富且优质的可用资源。
  二、政府购买学前教育服务动因分析
  地方政府购买学前教育服务的动因,既来源于当前区域内民众对学前教育服务的数量和质量需求中的亟待解决的热点、难点问题,也受到当前区域性学前教育服务体系建设水平限制,政府某时期购买学前教育服务的动因是综合多方要求的结果。
  (一)以满足学前教育服务数量需求的购买动因
  衡量区域性学前教育服务数量需求的满足程度通常用三个指标:学前三年毛入园率、普惠性幼儿园的占比以及公办幼儿园的占比。学前三年毛入园率是国家2010年最先提出的用于衡量区域性学前教育发展水平的量化指标。2011至2019年底,省内适龄幼儿学前三年毛入园率从2011年的47.8%增至2019年的85.6%,环比增长率为79.08%。如图描绘的三大评价指标逐年变化趋势,学前三年毛入园率稳步提升,已超出国家提出到2020年学前三年毛入园率达到85%的要求。2011—2019年公办园增加学位数104.25%的环比增长率以及公办园建设资金超过每年市县学前教育总投入的90%表明,在区域性学前教育发展中政府对公办园建设的政策性倾斜。然而由于海南公办园建设基础过于薄弱,2011年公办园占比仅有12%,虽然投入到2019年公办园的占比也只达到24.51%,距离2020年国家要求达到的50%相差还很远。2011年海南未推行普惠性民办幼儿园的认定与扶持政策,当年的普惠率为12%(实为公办园占比)。2012年开始,普惠性民办幼儿园认定,至2019年海南普惠率达到64.12%,环比增长率为434.33%。虽然与2020年国家80%的标准有一定距离,但从下图显示的普惠园在园幼儿占比变化趋势表明,政府自2016年后全面重视普惠性民办幼儿园扶持,吸引社会力量参与普惠性学前教育服务体系建设,政府购买学前教育服务效果非常显著。   2011-2019年海南幼儿园各类学位情况统计图
  由此预计,政府以满足学前教育数量需求为购买学前教育服务的动因发生变化,后期政府不再以一般幼儿园学位数量需求的满足为主,而突出以扩大普惠性、公益性幼儿园学位数量为购买学前教育服务的动因。海南省政府已向社会公开,将在2020年投入1.7亿用于向社会购买质量保障的民办学前教育服务,2020年全省学前教育普惠率达到80%的目标必然实现。
  (二)以满足学前教育服务质量需求的购买动因
  当前学前教育发展的主要任务发生转变,由重视数量增长转向全面提升质量。20世纪90年代海南实施公办幼儿园改制推向社会,幼儿园发展几乎完全由市场调控,2010年之前,民办幼儿园园所占比超过90%。当时教育部门不设学前管理专岗,在教育指导与监督缺位的情况下,低成本低质量运营的民办幼儿园大量存在,幼儿入园不仅难以享受合格的保育和教育服务,还可能被置于有安全隐患的园所环境中。2012年海南省政府出台《海南省普惠性民办幼儿园的认定与管理》,旨在通过普惠性民办幼儿园的认定管理与扶持资金投入引导和鼓励民办幼儿园重视和加强保教质量建设,推动省内学前教育质量的全面提升。但在2016年之前,地方政府投入资金购买学前教育服务的动因聚焦于学前三年入园率的提高,并未对引导民办幼儿园提高办园质量引起重视。部分市县明确规定每年普惠性民办幼儿园扶持资金必须分发给各个民办幼儿园,把用于激励质量提升的奖补资金平均分到各所民办幼儿园。自2012年省政府开始以专项资金支持普惠性民办幼儿园建设,全省普惠性民办幼儿园量增长速度快而质的提升非常缓慢,如下表所示,2019年抽查海南10个市县(区),平均优秀率4.7%,平均合格率79.07%。
  在民办园园长面对面访谈中发现,一些办园质量较高的民办园一直未申请普惠性民办园认定,园长认为成为普惠性民办园对他们的要求增加了,而对他们期待的提升幼儿园质量方面支持远远不足。政府购买学前教育服务的动因不明确,政府购买需求的信息不能及时准确向社会传达,由于获取的信息不准确,一些符合条件的潜在可购买服务资源流失,而政府实际购买到的服务却未能满足购买的基本要求。
  (三)以满足社会个性化选择需求的动因
  相对于其他学段的教育,幼儿园的启蒙教育最突出的特点是课程的生活化与游戏化。幼儿园的教育活动并不像中小学必须严格参照课程教学大纲,而是依据《3-6岁儿童学习与发展指南》,遵从幼儿的生活、学习规律,帮助幼儿从实际生活体验中梳理、提炼经验,从而实现增长见识、发展能力、培养习惯的教育目标。从此角度而言,幼儿园教育是最有利于人的个性化发展的教育,对幼兒园办园要求就是实现儿童的个性化教育。不同区域的幼儿园、不同幼儿园的课程都不尽相同,也由此形成了各幼儿园的特色。虽然所有幼儿园都遵循《幼儿园教育工作指导纲要(试行)》提出的幼儿园教育目标,但在幼儿全面发展的基础上,不同幼儿园为幼儿的发展提供了不同的展示平台。如上海市荷花池幼儿园在长期探索与文化积淀中形成“环境有艺术风格、校园有艺术气氛、教师有艺术才能、幼儿有艺术情趣”的教育特色;南京鼓楼幼儿园秉持教育家陈鹤琴“大自然、大社会都是活教材,做中学、学中做、做中求进步”的教育理念,开发了“整合性、互动性、层次性、操作性和社会性”的单元教育园本课程。琼台师范学院附属幼儿园坚持幼儿早期阅读兴趣、能力与习惯的培养,形成“师幼共读、亲子分享、家园接力”分享阅读园本课程。幼儿园开发的多样化课程,为幼儿发展创设丰富且满足个性化选择的教育环境。同时,融合教育理念也逐步被社会关注,幼儿家长对幼儿园教育的要求从最初追求幼儿教育“小学化”到追求保质量、保育教育,再提升为希望孩子在幼儿园中获得个性化发展教育,这种变化必然导致政府调整购买学前教育服务动因,以满足社会合理需求。
  购买合作的达成需要购买主体的动因与购买客体的服务相匹配[4]。能满足社会对学前教育个性化需求的幼儿园必须是保育教育质量优良的,在此基础上发展特色教育,绝不是社会上通常认为的能培养儿童特长的幼教机构。海南省内现有可购买的幼教资源非常有限,民办园达到优秀等级(以达到市县示范园及以上等级为基准)的占民办园总数的4.94%,公办园达到优秀等级占公办幼儿园总数的32.61%。虽然社会已经出现了追求学前教育个性化的一些趋势,但目前还没有地方政府将满足社会个性化需求作为购买学前教育服务的动因。
  三、对策与建议
  (一)从数量、质量、个性化需求三维度规划学前教育发展的阶段性目标
  政府购买学前教育服务的规划是对未来政府购买服务动因的预测,政府发布规划意味着向社会表明学前教育发展的着力点,这也是引导社会力量发展方向的有力举措。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(即:国十条)颁布后海南学前教育虽然有了长足的进步,但是距离学前教育均衡、高质量、满足个性化需求的发展目标还差得很远。政府部门要高瞻远瞩,合理预测政府购买学前教育服务需求[4,5],提前向社会发布政府规划中各个不同发展阶段政府购买学前教育服务的需求,引导和激励社会学前教育机构发展和提高相应的学前教育服务能力。未雨绸缪能避免政府急需购买某项服务而相匹配的可购买资源稀缺的现象再次发生。政府预测购买学前教育服务需求时,应依据幼儿园学位数量充足度均衡、优质园占有度均衡、社会认可的特色园有体现三个维度,依次布局区域性学前教育发展,再结合区域经济、教育发展水平,从而形成区域性学前教育发展规划以及明确政府各阶段购买学前教育服务的动因[3,6]。
  (二)尽早向社会公布政府购买学前教育服务的计划,延长寻找匹配资源时间
  政府购买学前教育服务的一般流程是:政府确定购买动因、发布购买计划、寻找匹配的资源、审核购买客体资质、签订合约、第三方跟踪与评估客体提供服务的绩效、结果向社会公布[7]。通常出于提高政府工作效率考虑,从政府发布购买服务计划到寻找匹配资源的时间都不能很长,管理职能部门没有充足的时间和机会选择理想的匹配资源,尤其是优质学前教育资源匮乏的条件下。为避免因信息沟通不畅而导致无法整合可利用的优质资源,建议政府管理部门在制定购买服务工作计划中尽早将购买需求提前向社会公布,通过信息广泛传播争取到更多的社会力量参与,还能让全社会共同关注和参与监督政府购买学前教育服务,提高政府购买学前教育服务的影响力,提高社会实效。   (三)引入第三方參与购买服务的预算与绩效评估
  第三方是超脱于经济目标之上的、以维护公平为目的的社会权威机构,第三方参与把政府部分管理职能外部化,令政府从“既评估、又审批”的矛盾中摆脱出来,管理变得公开透明,社会信誉度高。引入第三方参与购买学前教育服务预算与绩效评估,政府可将管理力量聚焦于对购买学前教育服务规划的科学性与合理性的研究论证,梳理清楚不同时期政府购买服务的动因,确保方向性、阶段发展目标的准确度[4]。通过第三方评估机构,建立政府和社会信息循环机制,使购买学前教育服务的财务预算与绩效管理做到更科学化、规范化、公开透明。在提高政府购买服务管理效能同时,借助第三方提供的反馈信息检验并调整政府购买学前教育服务规划,通过第三方面向社会公布的信息还能进一步增强政府购买学前教育服务的社会影响力[8],树立社会各方力量增强服务能力与政府携手的信心。
  参考文献
  [1]陈建超.政府购买学前教育服务的动因与改革路径研究[J].教育评论,2016,(10):62-65.
  [2]江苏省镇江市教育局.构建普惠优质的学前教育公共服务体系—镇江学前教育体制改革的探索与实践[M].北京:教育科学出版社,2016:23-33.
  [3]王纾然,程豪.美国政府购买学前教育服务政策及对上海学前教育的启示[J].国中小学教育,2018,(6):47-53.
  [4]陈建超.地方政府购买学前教育服务的创新路径[J].陕西学前师范学院学报.2018,(8):98-102
  [5]周翠平.政府购买教育服务的内涵、类型与展望[J].全球教育展望,2010,(8):72-77
  [6]雷淑贤,王海英.政府购买学前教育服务状况的调查与思考—以苏州市工业园区为例[J].幼儿教育,2013,(1):27-30
  [7]刘智强,杨竟宪,等.国内政府引入第三方管理的研究综述[J].经济研究导刊.2018,(7):180-183.
  [8]庄小满,程立生.海南省民办幼儿园现状调查与对策分析[J].海南师范大学学报(社会科学版),2012,(9):129-134.
  Motivation and Countermeasures of Hainan Government's Purchase of Pre-school Education Service
  ZHUANG Xiao-man
  (School of Preschool Education Department, Qiongtai Normal University, Haikou, Hainan 571100, China)
  Abstract: It is a new measure of the government in recent years to purchase services to meet the needs of local social preschool education. In the literature analysis and Hainan current situation investigation, it is found that the motivation of purchasing preschool education service is the most active and important influencing factor controlled by the government. It is suggested that the government should scientifically analyze and clarify the motivation of purchasing preschool education, give full play to the role of motivation in guiding and motivating the development direction of social service groups, reasonably plan the implementation path according to the motivation, and ensure the effectiveness of the government's purchase of preschool education services.
  Key words: Hainan; purchasing service; preschool education; motivation; strategy
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