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完善体制机制 深入推进学前教育三年行动计划

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  学前教育三年行动计划是国家大力推进学前教育的重要政策部署,是各级政府推进学前教育改革和发展的动员令,也是解决学前教育“入园难”、“入园贵”问题的重要措施。三年行动计划实施以来,学前教育的发展取得了明显成效,主要表现在:第一,行动计划增进了政府的履职意識,在很多地方,发展学前教育真正纳入了政府责任范畴,发展学前教育真正成了政府的行动;第二,政府的投入力度明显加大,学前教育尤其是中西部学前教育真正实现了多级财政的共同投入,从中央财政到地方各级财政对学前教育的投入是前所未有的,学前教育发展的基础得到了加强,学前教育正逐步走上健康发展的轨道;第三,公共学前教育资源出现了较大的增量,新建、改扩建幼儿园数量明显增加,“入园难”现象得到了一定程度的改善;第四,各地发展学前教育的质量意識有所提高,不少省份幼儿园教师编制数量有了明显的恢复,全国各级政府幼儿园教师培训经费的投入之多前所未有,这对提高学前教育质量具有重要的意义。
  在看到学前教育发展的成果的同时,我们必须关注三年行动计划实施过程中的问题和困难,并采取切实的措施,完善学前教育的体制与机制,努力处理好学前教育发展中的一些基本关系。
  第一,处理好三年与未来的关系。三年行动计划是发展学前教育的短期目标,也是以解决“入园难”、“入园贵”为核心目标并加强学前教育发展基础的阶段性计划。三年行动计划应该聚焦“入园难”、“入园贵”等广大人民群众关注的现实问题,为真正解决这些问题提供强大的政策力量。同时,三年行动计划也是学前教育的长远发展规划中的一个有机部分,三年行动计划不只是关系到3年的发展,而且关系到未来。只有具有未来眼光的三年行动计划,才能确保“入园难”、“入园贵”问题不重演,确保国家的财力不浪费。因此,三年行动计划不只是计划3年,而是谋划未来学前教育发展的基础和平台。从这个意义上说,有些地方将三年行动计划扩展为5年甚至更长时间的计划是非常有价值的。要切实避免埋头做3年,缺乏对学前教育未来长远发展的整体把握的现象,更要避免认識不到位,眼光短浅,应付了事的现象。
  第二,处理好临时性投入与制度性投入的关系。三年行动计划的核心是政府的意識和政府的投入。如何加强对学前教育的投入,反映了政府对发展学前教育的认識水平和态度。总结学前教育发展的问题,核心就是长期缺乏投入,并且投入缺乏制度的保障。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出:“各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例,未来三年要有明显提高。”三年行动计划的执行,应有力推动这一要求的实现。在确保学前教育经费投入量的同时,要切实关注投入的结构和方式,确保制度性投入不断增加,为学前教育发展提供稳定的财政支持。避免以补救性的项目投入代替制度性的学前教育的投入。要区分民生性的与学前教育相关的投入和对学前教育的直接投入,确保政府直接投入学前教育的经费数量。对学前教育的投入,尤其是经济薄弱地区的投入,要改变单级政府财政投入的方式,采取多级政府共同投入的方式,确保学前教育的发展获得足够的经费支撑。
  第三,处理好数量与质量的关系。学前教育的发展需要数量的增长,包括入园幼儿的人数、幼儿园数、教师数以及场地、房舍面积等。但“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育一定要关注质量,没有质量的教育对学前儿童来说,可能意味着不能真正促进发展,甚至还意味着生命危险。因此,必须在学前教育发展中坚持有质量的原则,保质量、有质量和高质量是对我们不同发展水平地区发展学前教育的一个基本原则。数量与质量关系矛盾的典型表现之一是:学前教育需要足够的建筑面积,无论是新建房舍还是利用小学富余教室,都必须坚持幼儿园房舍建筑标准,确保幼儿园建筑安全、实用、专业。按照国家规定建设和改造是确保幼儿园建筑质量的关键所在,要切实避免幼儿园建设中的安全隐患,要避免由幼儿园建筑引发的“小学化”现象,比如按照小学建设的门槛、窗台、黑板、运动设施等,缺乏游戏和区域活动空间,势必会增加黑板书写、集体教学等“小学化”的活动方式和内容。数量与质量关系矛盾的典型表现之二是:幼儿入园率与班级人数。提升入园率是发展学前教育的主要指标,三年行动计划实施以来,我国入园率的提升是明显的,按照目前的速率,到2020年全国实现70%的入园率似乎没有任何问题,而且很可能超过。但实事求是地看,目前的入园率是低质量的。判断入园率质量的高低,核心指标之一是班级幼儿数量。在很多农村地区,包括经济较发达的东、中部地区,班级幼儿人数完全符合国家规定人数的是少数,很多地方平均班级人数在五六十人,有些地方还超过100人,就是在那些已经成为一些省份的省示范园、省优质园的幼儿园,每班幼儿的人数还是成倍超员。这对幼儿园的安全隐患、教育质量都有重大的影响。判断入园率质量核心指标之二是幼儿园合格教师的比例,这方面的问题也相当突出。因此,到2020年,全国有质量地达到70%的入园率,是很艰巨的任务。
  第四,处理好硬件与软件的关系。在三年行动计划中,各地都加强了对学前教育的投入,注重了学前教育硬件建设和软件建设的结合。很多地方的政府扶持行动让幼儿园教育条件得到了明显改善,甚至很多现代化的教学设备进入了乡镇幼儿园的班级。但总体上注重硬件建设而忽视软件建设的现象是明显的。学前教育的发展,基本的原则应该是专业引领下的事业发展,专业引领需要软件建设。有些幼儿园把成片的草地铲除掉,改造成水泥地、塑胶地、地砖地,幼儿园不再是儿童的乐园,环境没有生机,又大量浪费钱财。这就是缺乏专业引领的硬件建设的典型表现。师资队伍建设是学前教育软件建设的核心内容,只有合格的专业师资队伍,才能保证硬件条件发挥真正的作用,才能真正促进幼儿的全面和谐发展。在我国很多农村地区,合格教师的比例相当低,不少省份乡镇农村合格教师不足三成。而当前师资问题是我国学前教育中最大的问题,师资问题的根本不只是在培养和培训,还在于地位和待遇。幼儿园教师地位待遇偏低,尤其是非在编的教师,收入很低,劳动强度大,国家规定的“两教一保”在很多地方尤其是农村没有得到真正的贯彻落实。一个教师往往承担2人甚至3人的工作,收入只有在编小学教师的一半甚至三分之一,这种状况怎么可能稳定教师队伍?怎么可能吸引优秀生源学习学前教育专业?怎么可能确保学前教育的质量?因此,当务之急是加大政府投入的力度,加强保障幼儿教师地位、待遇的政策支撑,政府应通过工资统筹、工资补贴、依法规定最低工资标准等途径确保幼儿教师的基本待遇。同时,加强对幼儿教师的双准入机制(即学历合格和专业合格),避免在有编制的地方,幼儿园过多引入非专业人员,搞专门化的学科教学,助长“小学化”倾向。非学前教育专业的人员进入幼儿园一定要进行专业的考核。
  第五,处理好布局与效益的关系。与中小学相比,幼儿园更需要规划布局,幼儿更需要就近入园。幼儿园教育是整体的,不是分人分科走班教学,大规模撤并幼儿园不可能带来更高的教学效益,幼儿特定的身心发展规律要求就近入园。各地在新建、改扩建幼儿园的过程中,应当更加关注幼儿园规模的适宜性,理性规划,科学设计,最大限度地方便群众,减少安全隐患,确保教育质量。2012年2月教育部颁发的《学前教育督导评估暂行办法》中规定:“研究制定城镇小区配套幼儿园的规划、建设、接收、使用与管理细则,并有效落实,确保布局合理,方便就近。农村乡镇建设公办中心幼儿园,大村独立建园,小村设分园或联合办园,人口分散地区开展学前教育巡回支教等,构建县、乡、村学前教育网络。”这正是体现了规模适宜、就近入园的基本精神,也是对盲目撤园并点的一个警示。
  学前教育三年行动计划已经成为一个文本,这个文本只有付诸行动才能真正产生成效,因此,将文本转化为行动是落实三年行动计划的根本所在。同时,要以更科学的立场、更前瞻的眼光、更务实的态度去看待既成的文本。需要根据国家最新的政策完善和调整行动计划,确保文本的科学性、可行性,使行动计划更有力地促进学前教育事业的发展。
  (本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目2010年度招标课题“学前教育体制和机制改革研究”(10JZD0035)的研究成果之一)
  (责任编辑 任国平)


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