英国社会福利政策的历史沿革
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作者: 刘成 奚慧玲
关键词 英国，福利政策，政府角色
中图分类号 G63 文献标识码 B 文章编号 0457-6241（2012）19-0068-05
社会福利问题伴随着英国近现代社会发展的整个过程，也成为英国史研究的一个永恒主题。英国社会福利制度涉及政府角色、经济状况、社会环境、大众态度等，在不同时期具有不同的内涵与特点。本文试图对近500年英国社会福利政策进行概览性介绍，阐释英国政府在福利问题上的态度变化，从而更好地理解战后资本主义福利国家的演变。
在20世纪之前，英国社会国家救济主要依据济贫法。从都铎王朝（1485―1603年）开始，流民和贫困问题严重威胁到社会的稳定，政府对救济问题的干预加强。1495年和1531年两个济贫法，主要关注惩罚乞讨者及遣送问题。1536年济贫法则规定，市郡当局要善待并救济乞丐，防止被迫乞食和流浪现象发生。可见，都铎君主在济贫问题上采取了两分法态度：一是国家对没有工作能力的群体承担责任，二是严厉惩罚不愿工作的“懒汉”。
1601年济贫法将济贫措施分为三类：第一，没有劳动能力的穷人（年老、体弱或残疾人）由国家提供救济；第二，有工作能力者接受救济须接受政府强制性的工作安排；第三，有工作能力而拒绝工作者接受济贫院的院内救济[1] （p.33）。1601年济贫法虽是一个全国性的立法，但赋予地方相当大的权利。每个教区由监督官管理贫困救济事务，监督官员由地方任命，有征收济贫税的权力。17世纪的人均救济支出呈上升趋势，在17世纪早期是6便士/星期，17世纪60年代为1先令/星期。寡妇能获得高于平均数的救济，男劳力一般只是补偿性的救济[2] （pp.27～28）。从此，英国人有了获得救济的权利，济贫不再是个人的事情，而是教区的一项重要工作[2] （p.29）。
1722年通过一项议会法案，要求政府建立工场，接受救济者必须在工场里生活和劳动，从而减少社会流民。于是，官办的扶贫机构开始出现。1795年的斯品汉姆莱会议通过了地方补贴措施，济贫范围扩展到了低收入的贫困家庭。该措施没有坚持多久就被迫放弃了，原因是补贴金额过大。
到18世纪后期，这种以教区为基础的济贫方式，已不足以应对社会失业与贫困问题[4] （p.31）。与此同时，自由主义思潮开始蔓延，自助与自立成为所有人的共同目标，而济贫法却使人产生依赖。改革济贫法并控制支出成为政府的当务之急。
19世纪20年代，诺丁汉等地开始采用在济贫院内救济穷人的方法，但依然没有解决救济支出与贫困人口上升的问题。1832年2月，政府成立了皇家调查委员会专门调查济贫法的实施情况，该委员会在1834年发表了济贫法报告。该报告提出1834年新济贫法的三个关键点：第一，劣等处置原则（Less Eligibility）；第二，济贫院调查制度（Workhouse Test）；第三，中央管理和全国统一[1] （p.43）。
工人集会反对1834年济贫法，因为院内救济将破坏家庭关系并使被救济者失去人身自由，而即便是院外救济也使人失去尊严[5] （p.3）。新济贫法在社会上造成了这样一种普遍观点：接受政府救济是一种耻辱。英国的社会慈善组织也相信：贫困可以通过个人的努力克服，也可以通过慈善组织加以解决，不需要任何大规模的国家干预[2] （p.52）。
然而，多项调查结果表明，在19世纪80年代，英国约1/3的人生活在贫困线以下，这表明贫困问题已超出个人慈善组织的能力范围，穷人贫困并非因为自身懒惰，而是社会环境的影响所致。与此同时，新自由主义思想开始涌现，保证人们的最低收入被视为社会责任，它意味着制定最低工作收入制度、为失业者提供工作、养老金及疾病救济，而现有的济贫制度无法满足这一要求[4] （pp.157～158）。新自由主义思想在政治上的一个结果，就是促使1906-1914年自由党政府实施一系列的社会改革。1908年的第一个《老年养老金法案》规定对年满70岁的老人发放养老金，1911年的《国民保险法》确定了以社会保险为核心的现代社会保障制度，1921年新的《国民保险法》加大了保险的力度。1925年，鲍德温的保守党政府也对养老金制度进行了大幅度的改革。
在自由党的倡导下，现代意义上的福利思想在英国开始萌发。不过在1942年贝弗里奇报告发表之前，英国社会福利的范围还是比较狭窄的。二战中，国家在整体上对经济控制迅速增长，社会福利干预领域不断扩大，国家被视为是一种有助于实现经济效益和社会公平分配的工具，作为英国现代福利国家基石的贝弗里奇报告在二战中随之出台。1944年9月，联合政府发表的关于社会保险的白皮书，涵盖了贝弗里奇报告的大部分内容，承诺保险将覆盖所有人群[1] （p.220）。
战后艾德礼工党政府巩固了战时联合政府的福利工作。工党在1945年大选宣言中就明确提出了福利国家的构想：在住房上“以最快的速度实施一个建房计划，直到每一个家庭都有高水平的住房”；在教育上“在最短的时间内，将学生毕业年龄提高到16岁，实行成人教育和免费中等教育”；在医疗卫生上“使所有人得到最好的免费服务”；在社会保障上“建立全民的保险法，将人们遭遇困难时的痛苦减低到最小程度”[6] （pp.57～58）。1946年的《国民保险法》覆盖了全体国民，保险计划由国家具体执行并承担责任。1948年《国民救济法》作出了救济的具体规定，同时宣布“现存的济贫法不再有效”。1946年《国民医疗保健法》是西方国家第一个为全体国民提供免费医疗的福利法案，主要包括医院国有化和全民免费医疗。1948年7月5日，《国民医疗保健法》《国民保险法》和《国民救济法》同时生效。同一天，英国政府宣布：英国已经成为福利国家。
工党执行普遍主义的福利原则，认为只有普遍性原则，人们在接受服务时才不会有耻辱感[7] （p.54）。按照普遍性原则，国家实行统一费率，而不是与工资挂钩的比例费率，以保证每个人平等的救济水平。这意味着：所有人都囊括在社会保险体系之中并享有同等的待遇[8] （p.38）。现代福利国家有三条标准：第一，保证个人和家庭最低收入；第二，提高人们抵抗疾病、年老、失业等带来的经济困难的能力；第三，不分经济状况和社会阶层，为全体公民提供最可能好的社会服务。其中第三条标准完全打破了过去福利思想的桎梏，被认为是战后福利国家的显著特征[9] （p.14）。艾德礼政府的福利国家构想与实践符合这条标准。工党的福利政策不是过去济贫法意义上的出于道德的“怜悯”，它引入了现代公民意识的福利国家的概念[10] （pp.301～302）。但是，工党普遍性的社会保障制度建立在保险原则之上，而固定缴费的特点使国家从穷人身上拿走的钱比从富人身上拿走的还多，社会保障计划对收入再分配的效果事实上非常有限[11] （p.100）。
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