教育部门集中采购职责问题之谈
作者 : 未知

  推行教育部门集中采购是建立与社会主义市场经济体制相适应的教育公共财政框架体系中的一项重要内容。这样,不仅能在一定程度上从源头上防止寻租行为,还能遏制暗箱操作等腐败现象。由于教育采购的对象很复杂,门类很多(包括普教仪器设备,学生课桌椅,免费教科书和教辅资源等等),政府集中采购历史不长,加之教育集中采购存在的无章可循现象,因此发挥集中采购的优势不够,社会、经济效益还不够良好。可见,要推动教育部门集中采购的发展,理顺关系、确立采购职责,显得尤为重要。
  
  一、明确教育部门集中采购职责的意义
  
  教育部门集中采购是我国已经普遍推广的一种改革公共财政支出体制的重大举措。在运行中,教育部门集中采购必须明确职责,使其良好的经济效益和社会效益得以蓬勃发展。
  1.明确职责是增强教育资金使用效益的有效手段
  从行政管理上透视,教育部门集中采购实际上就是教育部门使用国家财政资金以满足教育工作正常运转需要的消费行为,其实质是教育部门花钱买教育单位在教育过程中需要用的东西。
  从市场运作上透视,教育部门集中采购可以获得竞争价格的优势,进而降低采购成本,形成规模效益,把资金限制在预算范围内。实际上是以市场化、规范化、社会化的形式结束过去各学校在使用财政性资金采购过程中分散的无规可循、无法可依的采购历史,使采购工作迈入法制化、规范化的道路。
  2.明确职责是防范集中采购过程中“集中腐败”的有效措施
  明确教育部门集中采购职责是进一步防范腐败行为、强化廉政建设的重要举措。按照职责要求的程序通过招投标方式进行交易,可以实现交易的公开、公正、公平,有效地抑制采购工作中的各种腐败现象和不正之风,有助于净化财经秩序和重塑廉洁之风。廉洁的作风可保障教育部门集中采购取得更加可观的社会效益。这就要求加强教育部门集中采购职责,确保采购的公平、公正、公开。
  这一职责的内涵包括四个方面:从机构上,要确立一种多个利益主体共同参与的相互监督、相互制约的管理体制,采购、验收、付款三个环节相互分离,形成相互制约机制;从制度上,要构建起较完善的集中采购机构制度框架,从制度和程序上保证教育部门集中采购的规范运作;从公开程度上,教育部门集中采购资格预审、招标中标、投诉处理、变更事项等都要通过多种渠道发布,最大限度地保证采购信息的公开性和采购过程的透明度;从操作手续上,采购过程要有详细的程序规定,而且每个环节都有记录和经办人员、参加人员的签名,采购项目完成后从报告批件、信息发布到最后验收付款等均有完整的采购业务档案备查,采购的过程及采购工作轨迹一目了然,既增加了参与采购的各单位经办人员的责任感,又为防腐筑起了一道坚固的堤坝。
  3.明确职责是提高教育采购社会效益的当务之急
  在我国现阶段,特别是在现行财政支出管理缺乏规范化的情况下,明确教育部门集中采购职责,还具有广泛的社会意义。
  第一、有利于完善社会主义市场经济体制。明确教育部门集中采购职责,可以有效地促进公平交易,维护正常的交易秩序,同时,促进教育消费行为的市场化和规范化。
  第二、有利于国家加强宏观调控。教育群体是国内最大的行业消费群体,教育部门集中采购对国民经济有着直接的影响,甚至可以带动产业结构调整,促进民族工业发展。
  第三、教育部门集中采购吸引了供应商充分的竞争,有利于加强财政支出管理,提高国家财政性资金的使用效益。
  
  二、教育部门集中采购职责方面存在问题的实证分析
  
  既要满足政府采购规范,又要考虑教育管理的实际,就必须明确教育部门集中采购职责。目前,教育部门集中采购职责不明确导致的问题分析如下。
  1.教育部门集中采购职责不明确导致把关不严
  教育部门集中采购职责不明确,使得采购资金管理存在预算约束力不强,采购计划编制不科学,重复采购加大了浪费,使资金使用效益低下。
  由于预算编制职责不明确,使预算不够精细,教育部门还很难把握采购单位具体的资金额度,只能是总预算、总控制,致使教育采购资金失去应有的约束力。同时,由于预算方案不够精确,让给部门和单位有机可乘,加上许多单位预算观念淡薄,主要精力放在向财政部门要钱,导致预算追加频繁,重复采购和超标采购现象时有发生。财政部门依据年初预算下达指标,分月按期拨付资金,用款单位拥有充分的自主支配权,这就导致少数学校形成了一种“用不完拼命用”的错误观念,因此,支出单位对教育采购资金的使用缺乏成本效率意识,资金浪费严重,使用效率极低。同时,在资金的使用过程中往往因领导的主观意愿,使资金使用不透明,不公开,随意性强,腐败的现象时有发生。
  2.教育部门集中采购职责不明确导致程序不够规范
  程序不够规范主要表现在政府采购信息发布不规范,供应商资质审核不规范,专家库管理、抽取不规范,以及具体评标、定标程序不规范。在实际操作中,采购信息要么由媒体传播,要么由采购发起人直接发送给有资格的国内外供应商,这导致教育部门集中采购存在许多潜在隐患,如关系采购和地方性保护等,直接阻碍集中采购的健康发展。有的地方资格审查程序过于简单,造成一些供应商或承包商中标后无法完成合同中的承诺而违约,却无法去追究违约责任。
  由于职责不明确,使得有的地方在评标、定标过程中,不是由专业知识较强的专家组成采购评审团进行评标、定标,而是由少数行政领导说了算,人为地影响了采购活动的程序化和公正性。
  3.教育部门集中采购职责不明确导致评标不准确
  教育部门集中采购不同于一般的交易行为,而且随着市场交易的规模不断扩大和交易范围的不断拓展,传统的交易行为越来越复杂化和专业化,因此需要评标人员掌握全面的知识。目前,由于职责不明,也没有科学的评价标准,没有对投标文件要求进行资质评审,轻易相信供应商导致“糊涂评标、闭眼评标”。
  
  三、教育部门集中采购职责的确定
  
  教育部门集中采购应成立市局采购领导小组,组长可以由教育局领导担任,成员为财务、监察、教育装备(部门集中采购中心)、政策研究等部门主要负责人。根据不同采购项目的需要,项目使用部门负责人组织采购领导小组会议。制定《教育部门集中采购职责》,可以参考以下思路:
  1.教育部门集中采购领导小组职责
  市局教育部门集中采购领导小组办公室设在财务管理部门,负责采购管理工作。市局采购工作实行采购领导小组会议审议制度,每月至少召开一次领导小组会议,会议由组长主持,审议市局采购工作事项、学习政府采购规章制度,主要内容包括:
  审议采购规章制度,审议采购工作组提出的采购方式,审议集中采购工作组提交的招标或采购原则(包括供应商资格标准及评分要素、分值比例),审议集中采购工作的重大或争议事项。学习政府采购规章制度,研究贯彻落实措施。
  2.计划财务管理部门职责
  负责集中采购领导小组日常事务性工作,制定系统的集中采购规章制度,制订并调整各个单位集中采购目录,审核、汇总上报年度政府采购预算及政府采购计划,组织办理权限范围内项目的集中采购工作,经法定代表人授权,签订委托代理协议及采购合同、协调和办理供应商质疑、投诉的相关工作。
  3.监察部门职责
  对参与采购活动的各部门、公务员和其他相关人员实施监督,对项目实施过程中执行集中采购规定程序、采购效能及相关部门履行其采购职责情况进行监督,对集中采购项目专家抽取、开标、评标等实施监督,对集中采购过程中的违法违纪违规行为进行调查处理。
  4.政策研究部门职责
  参与编制招标文件、谈判文件和询价文件,负责对采购工作的全过程提供法律专业意见,对采购文件、采购合同文书进行审查。
  5.教育部门集中采购中心职责
  教育部门集中采购中心负责召集召开采购工作会议,完成项目采购的程序性工作,具体包括:研究提出项目采购方式的具体建议;提出入围供应商资格条件、评标方法、评标标准和废标条款的建议;提出组建评标委员会、谈判小组、询价小组的建议,包括代表采购人参加评标委员会、谈判小组、询价小组的部门及人数,聘请评审专家的人数和办法;编制招标文件、谈判文件和询价文件;向采购领导小组通报采购结果等情况;对有关采购的其他重大或争议事项提出解决方案。
  6.评标委员会职责
  实行招标(包括公开招标、邀请招标)方式采购的,设立项目评标委员会;评标委员会由采购人代表及聘请的评审专家组成,评标委员会由5人以上单数组成,其中专家的人数不得少于三分之二,组长由成员推选产生;采购人代表参加评标委员会的部门及人数,依照采购工作组提出的、采购领导小组会议审定的意见办理,部门派出的具体人选由各部门确定。
  评标委员会负责开标后的评标工作,其具体职责是:依照招标文件规定的评标方法、评标标准和废标条款,制定评标细则(包括评分标准或采分点),实施具体评标工作;提交评标报告及提出相关建议;负责推荐中标候选人或经授权确定中标供应商。
  7.谈判小组职责
  实行竞争性谈判采购、单一来源采购方式的,设立谈判小组。谈判小组由采购人代表及聘请的评审专家组成,谈判小组人员构成应符合《政府采购法》第三十九条规定,其中专家的人数不得少于三分之二。作为采购人代表参加谈判小组的部门及人数,依照采购工作组提出的、政府采购领导小组会议审定的意见办理。其职责是:参加具体谈判工作;负责推荐成交供应商并提交谈判结果报告;其他应负担的工作。
  8.询价小组职责
  实行询价采购方式,设立询价小组。询价小组由采购人代表及聘请的评审专家组成,询价小组人员构成应符合《政府采购法》第四十条规定,其中专家的人数不得少于三分之二。作为采购人代表参加询价小组的部门及人数,依照采购工作组提出的、政府采购领导小组会议审定的意见办理。其职责是:参加具体询价工作;负责推荐成交供应商并提交询价结果报告;其他应负担的工作。
  
  四、确立教育装备集中采购职责的政策建议
  
  教育装备是基础教育办学条件的重要组成部分,是实现教育现代化、信息化的技术支撑,是推进课程改革的条件保障,是高标准高质量普及十五年教育的基础性工程。确立教育装备集中采购职责是一项系统工程,各部门必须努力协调,从法制、管理体制等各方面入手,才能做好这项工作。
  1.确立教育部门集中采购的监管职责
  在分散采购体制下,由于缺乏制度约束和有效的监督,为多级采购主体谋取法定契约之外的利益创造了条件。设租、寻租现象成为教育装备集中采购中的一大痼疾,对此必须弥补政策缝隙,确立监督职责。
  一是确立内部监督职责。这种内部监督贯穿于采购活动的始终。如财政部门应对教育部门集中采购工作依法实行财务监督,对纳入集中采购的项目,不按规定实行统一采购的,财政部门可以拒绝拨款。集中采购的待采购合同完毕后,原则上要由第三方对所购物品进行检验。质量得不到保证的,财政部门一律不得付款。采购职能部门通过采购合同以及采购主体所提供的信息对供应商的履约情况进行监督。采购职能部门通过实物管理方式对采购主体的物品使用情况进行监督等等。通过一系列的内部制约和监督职责,使得整个采购过程环环相扣。
  二是要充分运用纪检、监察、审计等执法部门的监督职责。财政部门必须与纪检、监察、审计等执法部门相互协调与配合,及时交流与沟通监督信息,各司其职,又相互配合,从不同角度,在更大的范围内对采购活动形成一种“立体式”的监督合力,有效地打击各种违法乱纪和腐败行为,从而达到最大限度地遏制违法行为的滋生与蔓延的目的。管理部门要主动推进“管采分离”职责,将原来承担的操作职能全部移交给集中采购机构和采购人,从繁琐的操作事务中解脱出来,集中精力履行对整个采购工作进行监督职责。
  2.确立组织领导职责
  在《教育部门集中采购职责》制定的前提下,就必须落实《教育部门集中采购职责》规定的各项内容。
  各单位和学校要高度重视部门集中采购工作,依法组织实施公布的列入教育部门集中采购目录和采购限额标准以上的分散采购项目。市教育局计财、监察是教育系统内部的政府采购监督管理机构,负责监督管理教育部门集中采购活动,负责制订教育部门集中采购工作的制度、办法;统一审查汇总采购计划,审核上报应备案的部门集中采购项目文件,汇总上报部门集中采购信息统计报表,负责核准专家需求意见,并受理供应商的投诉处理。
  市教育装备中心是市教育系统部门集中采购执行机构,依法组织教育系统部门集中采购活动,办理与部门集中采购活动相关的事务,受各单位和学校的委托,统一组织实施纳入部门集中采购目录和采购限额标准以上项目的采购活动;并负责教育系统政府采购技术方案的审核和质量把关工作,加强与上级教育装备管理部门的联系,充分利用省级供应商资源库以及商品价格查询系统,接受市教育局、市财政局的管理和监督。
  这样一来,需求单位、财政部门、采购中心三者之间形成了相互制约、相互监督的关系,达到了权力制衡的目的,保证政府采购工作的公开、公平、公正,就可以真正实现“阳光下的交易”。
  3.建立网络信息监控系统
  网络信息监控系统即采购工作全过程信息公开规范化,使教育部门集中采购得到全方位的监督。这是因为采购工作信息公开化减少了人为操作,使采购流程更程序化,有效地防止采购中寻租行为的产生。由于采购信息在网上进行,形式比较公开,其操作往往能得到来自更多方面的监督。采购需求单位、财政部门、采购中心分别作为集中采购的使用者(监督者)、管理者、执行者,在电子采购流程图中职责定位与分工十分明确政府采购行为一般是由采购需求单位提出采购计划,在经过财政部门批准得到资金支持后,由采购中心负责具体采购,物品由需求单位验收,当需求单位验收货物时发现不符合合同规定,可以拒收,财政部门可以拒付货款。
  采购工作信息化中的评标办法、标准、内容、结果公开,当然,采购网络信息系统的进一步完善可以发展为“专家委员会在线评标”,还能起到“问责”作用,该系统能确保专家评标的公平和效率。可以在采购网站上建立庞大的采购信息查询系统,在这里的每个人都可以登陆查看所有参与评标的文件,确保每个人的采购信息知情权。
  总之,确定教育部门集中采购职责,有利于采购在公开、公平、公正和透明的环境中运作,便于从源头上有效地抑制政府在采购活动中的各种腐败行为,促进教育部门集中采购良性发展。
  (作者单位:温州市教育装备和勤工俭学管理中心)

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