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基础教育阶段实施教师聘任制的法理研究

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  【摘要】我国在基础教育阶段实施教师聘任制取得了一定的成绩,但由于缺乏法源性的法律依据、学校与教师之间法律关系不明确、缺乏成熟的教育人才市场、社会保障机制尚未健全等原因,导致教师的权益不能得到保障。为此,学校应从依法签订教师聘任合同,积极探索聘用管理方式,建立科学的教师评价体系等方面改善教师聘任制的现状。同时,呼吁完善教育立法,建全社会保障制度,拓宽教师法律救济的渠道,力求保护聘任制下的教师权益,使教师聘任制真正发挥效应。
  【关键词】教师聘任制 教师权益 法理研究
  
  我国实行教师聘任制是深化教育体制改革的一项重要举措。教师聘任制作为教师任用的一种方式,是对传统的教师管理与任用方式的重大突破和创新,它从根本上改变了以往的教育人事管理制度。教师聘任制的逐步实施将引入竞争机制,优化人力资源的配置与使用,建立优胜劣汰的用人机制,充分调动教师的积极性、主动性,从而提高教师队伍的整体水平,建立起一支适应中国特色的社会主义市场经济的高素质教师队伍,从源头上提升教育质量。
  从1999年《中共中央、国务院关于深化教育体制改革 全面推进素质教育的决定》的发布,要求深化改革教师职务任用制度以来,大部分高校以实施教师聘任制,评聘分开、竞争上岗,而中小学的改革步伐也紧随其后。那么,中小学的教师聘任制度究竟走到了哪一步?又存在着怎样的问题?应如何解决这些问题?我们不妨从以下几方面来对这一问题进行探讨:
  
  一、基础教育实行教师聘任制的现状
  
  1.基础教育实行教师聘任制取得的成绩。教师聘任制作为新的人事管理制度,带给学校、教师的冲击是显而易见的,它经历了一个新事物从发生到发展的过程,老师们从开始的心理、行动方面的抵触到后来的接纳、适应。以湖北省某重点中学为例,2004年,该中学开始在湖北省中小学率先逐步实施人事代理制度、教师聘任制度,经过三年的改革、完善,出现了以下两个特点:
  (1)打破传统的人才引进方式,完善师资队伍。2004年以来,学校以聘任方式共引进新教师85人,引进教师100%为一次性本科以上学历,平均年龄32岁。引进教师人事身份交湖北省人才交流中心管理,这突破了原有人事制度,如编制不足等问题造成的优秀教师短缺等局限。为学校建立一支专业化、学习型、研究型,具有合理年龄梯队的教师队伍奠定了良好的基础。
  (2)学校核心竞争力得到增强。学校实施双向选择,择优聘用,绩效优先的管理机制。双向选择即教师自主选择,年级择优聘用。在职评晋级、评优评先等关系教师切身利益的工作上,学校依据考核,绩效优先。这些举措使老师们的竞争意识得以提高,各项工作都表现出了较强的活力,学校的核心竞争力也明显增强。
  2.教师聘任制实施过程中存在的问题。我国的教师职务聘任制始于1986年,经过20多年的摸索与实践,取得了一定的成绩。但是现行的教师聘任制度仍存在一些突出的问题:
  (1)聘任制在一定程度上存在流于形式的现象。真正意义上的聘任制,必须有明确的岗位设置、岗位职责和聘任期限,必须确立平等的聘任关系,实现聘任关系契约化,聘任过程社会化,形成竞争和择优机制。但由于与学校用人制度相应的配套措施滞后,社会保障体系不健全,人才流动渠道不畅通,加之执行过程中的种种偏差,造成聘任制难以发挥效应,它的实质还未得到完全体现。例如,教师聘任制实施工作中普遍存在重评审轻聘任的倾向,一旦获得任职资格,职务、待遇就成为人们关注的焦点,至于其履行职责的情况则无人问津。
  (2)人才流动不畅通。现在学校的聘任还停留在初级阶段,局限在较小的范围之内。其中,中小学的教师聘任范围限定在两个方面,一是在学校内部的教学岗位,学校在从事教学第一线工作的教师中聘任,其他达到教师素质的行政或其他人员一般不在聘任的范围。教育行业外的教师聘任更无从谈起。二是个别学校之间,这种教师聘任,一般是个别教师的“跳槽”行为,以牺牲个人待遇、社会保险等切身利益为代价。在这个层面,教师往往是孤军作战,学校为防止人才流失,常常扮演阻碍者的角色。真正意义上的人才畅通流动还需要面对很多问题。
  (3)考评有失真现象。在学校评聘中,评价理念混乱,缺乏一套科学的考评标准。要么过分注重管理目标,忽视教师个体的特殊性和主观能动性;要么片面理解以人为本,不能对教师业绩进行有效管理。
  当前,中小学现行的聘任制主要有以下两种评价方式:一种是按照教学实绩进行评价的方法。而所谓的教学实绩,往往就是简单地按照班级的考试成绩进行评价。这种方法,其评聘结果必然导致“应试教育”的横行和“素质教育”的全面撤退。另一种是按照领导、同事或有关组织对教师各方面的表现进行评分的方法。这种评价方式缺乏客观的参照依据,单凭主观判断,致使评聘的权利过多地集中在个别人身上。
  (4)配套制度尚不完善。教师聘任制需要一系列的配套的教育人事制度,而这些制度尚不完善。例如,在许多中小学实行人事代理制度后,出现所谓的“老人老办法、新人新办法”。走人事代理制度关系的教师在社会保障、医疗保险等方面与其他教师两个标准,且差距较大。这在一定程度上,打击了这部分教师的工作积极性。试想,如果教师的基本保障问题都不能得到很好解决,它们又如何能专心致志地投入到工作中去呢?
  
  二、实施教师聘任制过程中出现问题的主要原因
  
  1.缺乏法源性的法律依据。对于是否应该实行教师聘任制这个问题,是有定论和法律依据的。1993年的《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)第17条第一款明确规定:“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”法律体现了学校人事制度改革的方向。那么,“逐步”实行该如何实行、又按照什么标准实行?《教师法》第17条第2款规定:“实施教育聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。”人事部、教育部在联合发文《关于深化学校人事制度改革的实施意见》中提出:全面推行聘任制,按照按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理的原则。但到目前为止,我国仍然缺乏法源性的教师聘任制的相关制度,如公开招聘制度、合同聘用制度、聘后管理制度、聘任监督制度等。虽然在有些学校建立了相应的教师聘任制实行办法,如末尾淘汰制度、年级聘任制等,但这些人为的规定常常侵害了教师的权益,加之这些规章制度不属于法源性的法律文件,在操作层面往往因缺少法律依据,而导致了不公平现象的产生。
  2.学校与教师之间法律关系不明确。
  (1)教师法律身份模糊。《教师法》明确指出教师是履行教育教学职责的专业人员,但没有说可归入公务员或其它国家工作人员。这样,教师就无法在法律上获得类似公务员等国家工作人员的“非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分”的保护。在学校与教师也是行政法律关系的日本,教师有着非常明确的法律身份――公务员;美国的中小学教师一般具有公务雇员的身份。教师的权益得到了相应的保护。所以我国教师法律身份的模糊性使教师的权益随时有受侵害的可能,这也加大了教师聘任制度切实实行的难度。
  (2)教师与学校的平等法律关系缺乏保障。《教师法》规定“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则”。在教师聘任制中,学校与教师的地位平等,是属于平权性的民事法律关系,可以自由平等地签订聘任合同。但拥有法人地位的学校决定了它拥有对教师管理的种种特权。学校作为行政主体和教师的法律地位是不对等的,学校和教师形成的实际上是限制特别权利关系的行政法律关系,我国的教师聘任制缺乏相应的行政法律支持,所以学校和教师签订的聘用合同没有强有力的法律保护。在这种情况下,教师的合法权益就得不到有效的保证。

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