由“民办”向“公办”回归

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　　[摘要]“十一五”期间，湖南省农村学前教育政策的一个主要特征就是在政策层面开始尝试由“以社会力量办园为主体”向“以公办幼儿园为主体”的回归。这一政策转向体现了转型中的乡村社会对学前教育发展的新要求，也是应对农村学前教育发展中出现的一些新问题、新挑战的有效举措。在实行农村学前教育政策转向的过程中，我们建议有关部门重点关注以下几个问题：农村幼儿教育资源的合理配置；农村学前教育投资与管理体制的再调整；农村幼儿教师身份待遇等问题。
　　[关键词]农村；学前教育；政策转向
　　
　　“十一五”期间，湖南省农村学前教育政策做出了一系列调整，其中一个主要特征就是在政策层面开始尝试从“以社会力量办园为主体”向“以公办幼儿园为主体”的回归。这一重要转向有其历史的必然性，是转型中的农村社会对学前教育事业发展的新要求，同时也是应对当前农村学前教育发展中一些新问题、新挑战的理性选择之一。
　　
　　一、农村学前教育政策转向的时代背景
　　
　　改革开放以来，随着农村家庭联产承包责任制的推行、人民公社政社合一政体被打破，湖南省开始尝试依靠群众和教育部门“两条腿行走”的方针来推动农村学前教育的发展，这个方针一度推动了湖南农村学前一年教育的发展与普及。
　　20世纪90年代，政治经济体制改革不断深化，幼儿教育开始走上了由“单位或集体福利”向“社会化多元化供给”转变的道路，“幼儿教育社会化”就是这种背景下的“多腿走路”尝试。但在这种转向的初期阶段，湖南幼儿教育事业出现滑坡现象。据统计，在“九五”“十五”期间，湖南省幼儿园园所数由1993年的3536所减少到2003年的2331所，减少1205所，减少34％，在园(班)人数由121.7993万人减少到65.707万人，减少56.09万人，减幅高达46.05％；而农村幼儿教育事业下滑幅度更大，班数由1993年的3.1449万个下降到2003年的1.4949万个，减少52.47％，在园(班)幼儿人数由1993年的84.46万人下降到2003年的31.5972万人，减少62.59％。
　　近20多年来，随着大量农民工在城乡之间流动，“半耕半工”型经济结构逐步覆盖了中国大部分乡村。据第二次全国农业普查数据显示，2006年末农村外出从业的劳动力已经达到1.3亿人。随着农村青壮年劳动力向城市的流动，在农村社区的常住人群大都是妇女小孩与老人。这种人口结构模式也导致农村家庭的常居模式由核心家庭模式转变为空巢家庭、隔代家庭或单亲家庭模式为主的居住模式。在农村大部分幼儿以隔代养育为主，农村家庭教育和社区教育力量不断弱化。
　　近10年来，湖南农村居民人均收入不断提高。据统计，2005年，湖南农村居民人均纯收入已经由1995年的1425元上升到3118元，增长118.80％。随着农村社会经济生活水平的提高，人们日益认识到学前教育的重要性，许多家庭愿意也迫切需要将幼儿送往幼儿园接受一定程度的学前教育。在我们的调查中。90％以上的家长表示，只要条件允许，他们很愿意将小孩送到幼儿园接受学前教育。
　　这说明湖南省农村社区对幼儿的养育方式以家庭养育为主开始转向依靠正规学前教育机构养育为主。因此，政府加大对农村学前教育的投入，普及农村学前三年教育，满足农村居民子女接受高质量的学前教育既是新时代的客观要求，也是国家建设新型农村社会的迫切需要。
　　
　　二、农村学前教育政策转向的理性分析
　　
　　(一)竞争：农村民办幼儿园数量增加，但规范的高质量的幼儿教育机构太少
　　“十一五”期间，湖南农村民办幼儿园的数量增长迅速。如2007年某县共有幼儿园253所，某些乡镇的幼儿园数量甚至达到了11所。在农村，短时间之内突然出现如此多的幼儿园，难免会让这些幼儿教育机构之间为了生源而彼此竞争。但由于幼儿教育市场的不成熟，加上学前教育管理的不规范，这些幼儿教育机构之间的竞争必然陷入一种恶性竞争的状态。
　　比如各幼儿园之间最常用的竞争手段就是大打价格战，一些低质量的幼儿园往往通过极低的收费来吸引家长。笔者在调查中了解到：湖南省农村地区普通幼儿园每学期的收费大约都在500-700元，最高的幼儿园也就1000元左右，最低的幼儿园收费居然低于300元／学期(不包餐)。幼儿园过低收费的结果就是从幼儿伙食中“抠钱”。
　　这说明农村家庭对于学前教育的需求不断增加，但规范的高质量的农村幼儿教育机构太少，无法满足广大农村幼儿对学前教育的需求。这种供需不平衡的状况助长了低质量、低水平的“黑市幼儿园”的滋生。而这些非法举办的“黑市幼儿园”借用较低的收费来吸引幼儿家长，大大扰乱了农村幼儿教育“市场”，更重要的是将严重危害农村幼儿的身心健康和人身安全。面对幼儿园之间的这些恶性竞争，许多家长和幼儿园园长都将责任归结为有关行政部门不负责任的结果，他们极力要求政府整顿农村幼儿教育“市场”。加强农村公办幼儿园的力量，淘汰那些低质量的民办幼儿园，将有助于减少农村幼儿教育机构之间的恶性竞争。
　　
　　(二)入学：农村幼儿入园率大幅度提高，但幼儿教育低龄化趋势严重
　　虽然湖南农村幼儿园数量不断增多，但全省农村地区3～5岁幼儿的入园率明显低于城市，农村学前教育的主要办学模式仍是附设在小学的一年制的学前班。据统计，2001-2003年湖南农村3～5岁幼儿的入园率分别低于城镇20.28、20.28、25.69个百分点。“十一五”期间。湖南省农村学前教育事业发展迅速。以慈利县为例，全县教师学历合格率、年总收入和生均公用经费逐年上升，村办班面积达95.03％，3～6岁幼儿的受教育率已经高达74.8％。此外，据笔者2007～2008年通过对湖南部分市州的实地调查情况，推算全省农村地区3～5岁幼儿的入园率应该在60％以上，而5岁以上幼儿的入园(入班)率应该在90％以上。
　　近些年来，受农村人口出生率下降等因素的影响，大部分农村小学出现生源不足的现象，许多村小甚至中心小学班额偏小。农村实行免费的义务教育后，许多家长看到小孩上小学不要交纳学费，而上幼儿园反而要交纳几百元一个学期，因此，部分家长为了节约家庭经济开支，完全不顾幼儿身心健康的需要，将幼儿提早送入小学上一年级。同时，许多农村小学为了获取政府“两免一补”的款项或者是为了与周边民办幼儿园竞争生源，对于提前入学的幼儿采取默认甚至是纵容的态度，这更助长了农村幼儿提前入小学的风气。因此。目前在湖南省农村地区4～5岁幼儿上小学的现象较普遍。
　　由于幼儿提前入小学，幼儿园的生源进一步减少，为了稳定生源，许多幼儿园将一些2岁左右的幼儿也接进幼儿园。因此在农村地区，许多幼儿2岁就上小班，3岁上中班，4岁上大班或学前班。这 说明湖南省农村幼儿提前入园与入学的现象日益普遍。而提早入学或入园对于幼儿的身心健康发展将产生消极影响，需要引起政府和教育部门的高度关注。
　　
　　(三)待遇：农村幼儿教师身份未明，工资待遇偏低、工作环境艰苦
　　“十一五”期间，湖南农村幼儿园数量不断上升，幼儿园的办学条件也大为改善，制约农村学前教育发展的最大瓶颈就是专业教师的缺乏。据某市幼教专干介绍：“由于公办幼儿园没有编制，即使条件再好也难以吸引正规学前教育专业的毕业生，比如我们某镇中心幼儿园，是市级示范性幼儿园，幼儿园条件很好，但50多名幼儿教师中，只有一名教师毕业于长沙师范。”农村幼儿园过低的经济收入，没有任何保障的身份地位以及单调与艰苦的生活与工作环境，也是抑制学历和专业合格的年轻幼儿教师向农村流动的重要因素。这样一来，当前农村学前教育的中坚力量仍是一批20世纪80年代就开始工作的中老年幼儿教师。由于大多地方农村幼儿教师没有参加教育部门于20世纪80年代前期进行的登记注册，故一直没有纳入民办教师队伍管理。20世纪90年代末，我国民办教师通过“关、转、招、辞、退”等多种方式转为公办教师。但在这个民办转公办的过程中，我国农村幼儿教师却被排除在外。目前这些农村幼儿教师之所以坚守这份清贫的工作，忍受过低的工资待遇，除了有着对学前教育事业以及孩子的热爱外，最主要就是期望有一天政府能关注农村幼儿教师这个群体，给予合理的待遇。
　　
　　(四)机遇：“十一五”期间湖南农村学前教育政策选择的新举措
　　2005年。湖南省召开了全省幼儿教育工作会议，会议全面部署了“十一五”期间湖南农村幼儿教育发展的战略目标与工作要求。会议强调要将发展乡镇中心幼儿园作为农村幼教的“重中之重”，要求一万人口以上的乡、镇必须办好一所中心幼儿园。本次会议还由湖南省政府办公厅转发了《关于加快幼儿教育改革与发展的意见》，强调：“乡镇人民政府承担发展农村幼儿教育的责任，负责组织举办乡镇中心幼儿园，筹措经费，改善办园条件。”
　　2008年是湖南省农村学前教育得到高度重视的一年，也是湖南农村学前教育政策大调整关键性的一年。2008年4月湖南省教育厅首先推出开展“学前三年教育先进县(市、区)”创建的活动，2008年5月又颁发了《关于促进农村学前教育发展的指导意见》，2008年7月湖南省教育厅制定并颁发了新的《湖南省幼儿园办园标准》。在这些文件中，以《关于促进农村学前教育发展的指导意见》影响最大。该文件明确提出：“坚持以公办幼儿园为主体，多种形式办好农村幼儿园。农村乡镇原则上每4000-5000名人口应建设一所标准化幼儿园。每个乡镇应至少举办一所公办中心幼儿园。经济条件较好、人口和幼儿较多的行政村可以单独举办幼儿园。要求各县市区教育行政部门应组织乡镇规划中心幼儿园建设，制定3年推进计划，确保2010年每个乡镇都建有中心幼儿园。乡镇人民政府要按有关规定，承担举办中心幼儿园的责任，筹措经费，改善办园条件。”同时该文件还强调：“坚持政府投入为主，多渠道筹措农村学前教育发展经费。省级设立学前教育发展专项，重点支持乡镇中心幼儿园建设，整体推进县域学前教育发展。各市州、县市区也应安排学前教育专项经费，支持农村学前教育发展，确保公办幼儿园办园经费按时足额到位。”这些文件的出台为湖南农村学前教育政策的转向提供了新的契机。
　　
　　三、对农村学前教育政策选择的几点建议
　　
　　第一，充分利用农村义务教育闲置资源，坚持以公办小学附属幼儿园(幼儿班)作为农村幼儿教育的基本办学形式。来自河北省的实践表明，过分强调乡镇中心幼儿园建设，实行分级分类达标验收，会促使县、乡政府把资金和教师集中到少数幼儿园建设上来，人为地拉大农村幼儿园的不平衡。因此，我们建议依据“实用、够用、耐用”的原则制定农村幼儿园(班)的基本标准，在推进农村学前三年普及的过程中，各县(市区)应统一规划，对小学闲置校舍通过改建、扩建为幼儿园：对适合做幼儿教师的超编小学教师经过培训，调整到幼儿教师岗位上来。
　　第二，在人口较分散的农村举办“幼小五年一贯制学校”，将学前三年教育纳入义务教育管理体系，建立和完善农村“幼小一体化”管理体制。我们建议在人口比较分散的农村地区，在举办小学寄宿制学校时，三年级以上集中办学，小学一、二年级与幼儿班的大、中、小班合并办学，实行“幼小五年一贯制学校”，同时把幼儿教育与小学教育作为一个整体，实行“幼小一体化”管理，将农村学前教育纳入农村义务教育管理范围，这样既能推动农村学前三年教育的普及，又能解决公办幼儿园与民办幼儿园之间的恶性竞争以及农村幼儿提前入学的问题，
　　第三，修订教师编制标准，明确农村公办幼儿园专业教师的身份与待遇，确立公办教师为主体的农村幼儿教师体制。针对当前农村幼儿教师极度缺乏，队伍老化，现有年轻教师难以安心农村学前教育事业等问题，我们建议政府修订教师编制标准，增加农村公办幼儿教师的编制，并最终形成以公办教师为主体的农村幼儿教师体制。
　　第四，坚持“两条腿走路”的方针，加强对农村民办幼儿园的有效管理与积极扶助。回顾我国学前教育发展的历程，我们可以看到，任何时期如果一条腿行走或多条腿走路，都不利于农村学前教育的发展，只有坚持“两条腿走路”的方式才最有利于农村学前教育健康协调发展。因此，虽然我们强调农村幼儿教育要以公办幼儿园为主体，但我们决不能忽视民办幼儿园的发展与管理。我们建议要加大对农村民办幼儿园的监督与管理，尤其要着力解决民办幼儿园之间的恶性竞争。采取有效措施扶持一批高质量的民办幼儿园，同时对于一些低质尤其黑市幼儿园坚决予以取缔。
　　第五，设立学前教育专项经费，增加幼儿教育财政投入，形成以财政投入为主的农村学前教育经费投入体制。我们建议在农村学前教育“普三”过程中，必须坚持以公办小学闲置校舍改建、扩建为主，教师以公办教师为主，并对农村幼儿实行低收费政策。因为只有低收费，才能保证每个家庭的孩子上得起幼儿园。此外，幼儿教育虽然以地方投资为主，但上级政府，尤其中央应带头设立幼儿教育专项经费用于转移支付，并对地方财政起示范和引导作用，促使地方财政也配套设立幼儿教育财政转移支付项目，只有这样才能真正形成以财政投入为主体的农村学前教育经费投入体制。
　　第六，强化各级政府在农村幼教事业发展中的督导功能，目前湖南省农村学前教育中存在的诸多问题一直得不到有效解决，其中一个重要原因就是长期以来，各级地方政府没有将学前教育纳入督导评估工作中。为此，我们建议日后要将农村幼儿教育事业发展、农村幼儿提前入学、幼儿教育经费投入、幼儿教师身份与待遇等问题列入各级人民政府教育督导的重要内容，并将评估结果向社会公示，接受社会和家长的监督。
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