深圳公办园转企现象透视
作者 : 未知

  [摘要]通过两次深入调研,从改制的背景、过程、结果三方面对深圳公办园转企现象进行全景透视,研究者认为深圳幼教改革的背景包括:“特区”护身符与区域性的合法化知识、高流动性的陌生人社会和改革开放熏陶下的进取文化、特殊的政治文化和公共治理模式、“财政分权”与“央府博弈”。深圳幼教改革的过程涉及到四个焦点:在“改革”名义下的“去教育性”、以“市场逻辑”代替“教育逻辑”、从“深圳事件”到“公共事件”、“临时联盟”的形成与瓦解。深圳幼教改革的结果反映了如下现实:“摸着石头过河”与“整体设计”的矛盾、“剥夺式改革”与“共享式改革”的矛盾、“斜坡效应”与“效仿心理”。
  [关键词]幼教改革;公办园;转企
  
  一、深圳幼教改革的背景透视
  
  深圳是中国第一个经济特区。在深圳,“改革”一词充满了既日常又宗教崇拜的色彩。所谓日常,意即在深圳,改革就像家常便饭,它已经深深融化进政府官员的血液里,变成其自觉的需要,即“改革是特区的生命线”。所谓宗教崇拜,意即在深圳,人们对改革有一种近乎敬畏的思想,仿佛不改革不行,就会被斥之为落后、保守。在这样的环境中,改革首先成为了官员的意识形态,接着又慢慢演变成一种大众意识形态。
  
  (一)“特区”护身符与区域性的合法化知识
  作为特区,深圳的“特”不只是表现在经济上,而且也表现在社会生活的方方面面。公办幼儿园转企并非一个单一行为,而是深圳整个事业单位分类改革的一部分。在本次事业单位改革中,公办幼儿园被定位于“准公益类”。文件认为,所谓“准公益类”是指可部分实现由市场配置资源的单位。从深圳市政府后来的不断说明中可以发现,对于倍受非议的“转企”一说,改革办认为他们是不得已而用之,因为目前中国的现有体制下找不到一个合适的名称,在访谈中有领导这样无奈地表示:“我不知道除了说转企还能说什么?出发点在于管办分离。我们一开始想以‘公办非企’的方式来注册,但编办说没有这种说法,后来又想到工商局、民政局等机构注册”。
  从深圳公办园后来的发展来看,转企中的“企”不只是一个暂时的说法,它其实沿用了人们传统思想中对“企业”的期待,即要发挥其营利性,这种暗含的期待可以从两个方面反映出来:一是深圳市政府将转企后的公办园移交了国资委,并且由原来负责企业党务的人来总体负责,这表明政府希望用企业运作的方式来经营幼儿园;另一方面,改革局的人反复提到要将所有的幼儿园调整到同一个体制、同一个起点实现公平竞争,这是一种类企业化的思维方式。
  在深圳以外的其他地方,“企业”一词是有明确含义的,它与营利、非公益相结合,而在深圳,“企业”一词则被赋予了新的内涵,这种新内涵从某种程度上改变了企业的根本属性,即营利性,因为对于转企后的幼儿园,政府的解释是非营利的。这样,“非营利性企业”便成为深圳特色的合法性地方知识。然而很显然,这种在深圳成为合法性的知识在其他地方就完全不合法。也许在深圳领导看来,名称并不重要,关键是内涵,但显而易见的是每个词都有其约定俗成的意义,没有哪个人会把“民办园”与政府投入不减少紧密联系在一起,也没有哪个人会把作为生产性单位的企业与作为教育性机构的幼儿园联系在一起。
  
  (二)高流动性的陌生人社会和改革开放熏陶下的进取文化
  与国内其他城市不同,深圳是一个流动性极高的城市,对于大部分人来说,深圳是一个今天来明天就要走的陌生人社会。深圳人大多缺少一种扎根意识,崇尚个人奋斗,追求一种进取型文化,地方社会的联结性与共融性不强,共同体精神比较淡漠。从政府官员的个人背景来看,大多不是土生土长的深圳人,他们的个人背景往往与中央政府所预设的改革精神相契合,特别能改革、特别能创新、特别能开放的新特区精神已成为政府官员挂在嘴边的新语录。
  从22所公办幼儿园的教师来看,在编的大多是1998年前从内地来深圳寻求发展的优秀幼儿教师,她们在深圳这块土地上生活的时间最长不超过20年,从访谈来看,她们虽身处深圳,但内心总有一种淡淡的疏离,一种难以完全融入的隔离感。这种家园缺失的感觉不仅在幼儿园老师身上存在,在其他人群身上也存在,它甚至构成了深圳人的一种文化生存方式,即每个人都成为深圳日常生活中熟悉的陌生人。
  
  (三)特殊的政治文化和公共治理模式
  改革开放以来,深圳不仅在经济发展方面有较大的跨越,在公共治理模式方面也有一些新的举措,当下的深圳政府选择的便是一种“小政府、大社会”的治理模式。在公办园的转企上,大抵遵循的便是这种思路。然而,在将哪些转移给市场,哪些保留给政府的问题上,深圳市政府的衡量标准是以市场的发育程度和资源配置能力作为前提的,而不是以公共性、公益性作为前提的。在公办园转企上,深圳政府选择的不是学前教育的公益性,而是生产性。
  “小政府、大社会”的政治选择并不是要把政府该管的交给市场。从世界范围内来看,没有哪个市场是能够完成公益任务、满足公共需求的。逐利性是市场的根本属性,要想市场能提供公共服务,只有通过政府政策限定和经费资助的方式来进行,如内地很多地区采取的通过资助民办幼儿园来端正其办学方向的举措等。“小政府、大社会”并不必然意味着政府应将22家公办园推向市场,使其与民办园站到同一体制的起点上,相反,它意味着政府要更多地尽到对22家转企的公办园和所有民办园的监管和资助责任。虽然政府办学前教育并不一定只有直接办公办园这一条路径,它还有其他许多选择,如政府可以在保持对公办幼儿园的投入的基础上,加大对民办幼儿园的扶持力度,使越来越多的民办幼儿园健康发展。改革并不是要通过剥夺强者来满足弱者,改革应使强者更强,弱者变好。
  
  (四)“财政分权”与“央府博弈”
  作为一个特区与试验田,深圳地方政府与中央政府的关系是微妙而特殊的。总体而言,1994年后,中央与地方之间有了明确的财政分权格局,地方政府发展经济的积极性得到空前释放,“诸侯经济”很快成为中国经济发展中的特殊现象。然而,与其他省份的“诸侯经济”身份不同,深圳的“诸侯”身份是特别的,既是经济诸侯,又是政治诸侯。对于深圳而言,改革开放的巨大成功极大地强化了其与中央政府讨价还价式的谈判地位,使中央在直面深圳改革所暴露出来的问题时面临两难,中央调查组最后意见的迟迟未下达,从某种程度上来说正是这种“央府博弈”两难困境的反映。
  研究者2008年3月再次去深圳调研时,某领导就说:“这次改革国务院不是来调查组了吗,我们不是也汇报了吗?可是,到目前为止,国务院、教育部并没有说,你们的改革是错误的!教育部、中央编办为什么没来制止这就很说明问题。”教育局领导也提及:“幼儿园的波动是肯定的,政府政 策的悬而不决是影响。国务院的调查也是不明朗的,现在还没有下。政府重视这个,会影响到他们的(决策),国资委会随时调整态度。深圳政府本身对这个问题的意见以及中央内部的意见不一致。我感觉,如果一直不明确,我们的工作就很难。”
  
  二、深圳幼教改革的过程透视
  
  回望深圳公办园转企的历程,在局外人看来,也许整个进程就是那么几件大事,然而,在局内人看来,从2006到2008年,他们是一天一天地承受过来的。在这个过程中,政府、公办园、幼儿教师、家长纷纷诉求了不同的利益,表达了不同的立场。与全国其他地方的幼教改革相比,深圳的改革方式、改革进程富有特色,堪称深圳现象。
  
  (一)在“改革”名义下的“去教育性”
  22家公办园转企改制是放置在事业单位人事制度改革的大框架下进行的,22家公办园只占被转企的原事业单位总量中很小的一部分。原来深圳市政府迫于社会舆论的压力一直试图对公办园进行改革,但一直没能成功,公共资源分配不公平、管办不分离的局面依然存在。事业单位分类改革给深圳市政府提供了一个机遇,公办园转制改革再次被提上议事日程。然而,正如中国学前教育研究会在给温总理的信中提到的:“我们从未想到,作为我国基础教育重要组成部分的学前教育事业会被带着‘改革’的桂冠,改变了它的教育属性和公益性”。
  当然,深圳地方政府在改革设计时并没有想取消学前教育的教育性与公益性,它只是将学前教育界定为“准公益性”,但转企所造成的事实是,22家公办园在转企后迅速分化,除极个别幼儿园还遵循教育性的办学原则外,绝大部分幼儿园都通过各种方式,如增加班额、扩大班级规模、节约培训开支、增加黄金课程班等方式来开源节流。学前教育中以幼儿的身心发展为中心,为幼儿提供适宜课程的观念在改制园中已严重错位。改制后,维持生存成为幼儿园考虑最多的问题,幼儿园无法完全以幼儿为中心来开展适宜的教育活动。同时,优秀教师流失现象非常严重,为了补充师资,幼儿园只好大量招用临时工。
  
  (二)以“市场逻辑”代替“教育逻辑”
  在深圳公办园转企改革中,改革办领导反复说的一句话便是,“我们当时想把体制先调整,让它和现有的大多数民办园处于同一个起点上,让所有的幼儿园处于同一个水平,同一个体制,再建立一种新的政府对学前教育的资助方式和资助模式。”这种思想和功利主义学派的代表人物约翰・穆勒有较大的相似性。在穆勒看来,封建私有制是社会贫富差别日趋扩大、越来越不公平的根源,经济上的公平应当首先表现在经济行为者都在同一起跑线上,都有相同的机会去获取自己的经济利益。深圳市政府将公办园转企正是打破差异,建立新的同一起跑线的公平诉求的结果。用这种功利主义思想来指导教育改革,实际上是将幼儿园看成了一个经济实体而非教育实体,试图用经济上的公平来代替教育上的公平。
  有学者认为,我们的时代已被经济学及经济学的思维方式笼罩太久,必须尽快改变关于改革的经济学思维模式。经济学思维过于依赖市场,它不承认市场仅仅是人类生活的一个维度,也不承认市场具有压迫性的一面。经济学的思维妄图使公私立幼儿园站到同一个起点上,这种起点均等化思想实际上是一种抹平差异、寻求均质的取向,是与法国自启蒙运动以来的均质化的公平诉求一脉相承的。深圳市政府笃信深圳已形成了成熟的幼教市场,可以用市场来解决社会舆论压力下的公共资源分配不公的问题,有人甚至试图用“创造性破坏”来形容当下的幼儿园改制,但这种破坏没什么创造性可言,它对幼儿的一生、对国家未来人力资源的影响都是不可逆转的。
  
  (三)从“深圳事件”到“公共事件”
  当下的社会是一个网络社会,人与人之间不再依赖于面对面的互动,网络使超越时空的互动成为可能,也使深圳的转企改制很快从深圳的地方性事件变成全国关注的公共性事件,从幼教从业者的集体性参与到教育、新闻工作者的部分性参与,不断从领域内渗透到领域间,成为当时的一个热门话题。
  2006年,深圳论坛上出现了一篇《话说深圳幼儿教育改革》的帖子,从不同的方面剖析了深圳公办园改制为什么得不到幼教人士支持的原因,帖子出来后,跟帖异常火爆,有70多页1420多条回复。跟帖的数量说明了转企事件引发了高度的公众关注,不仅幼儿园教师、家长、政府官员在网络上发帖,普通百姓也加入到转企的讨论中。除了利用深圳论坛进行网络讨论外,幼儿教师还纷纷寻求外援,向学前教育专业人士、教育部、新闻媒体、国务院等反映深圳改制情况,希望得到更多的援助。7月13日,中国学前教育研究会首先做出反应,以全国部分学前教育工作者的名义向温家宝总理提交了一封信,表明幼教工作者对深圳改制的态度,寻求政府的关注与协调。全国各地的学前教育工作者也以各种方式声援并支持深圳幼儿教师的维权行为。8月30日,广东省人民政府教育督导室要求深圳市政府停止转企行为。随后不久,国务院调查组赶赴深圳,调查幼儿园改制情况。
  
  (四)焦点四:“临时联盟”的形成与瓦解
  总体而言,当下的社会是一个分化的社会,许多总体性概念已不复存在,或者即使存在也已不再具有原来的内涵。“幼儿园”“幼儿教师”严格说来都是一个总体性概念,然而,在深圳公办园转企过程中,这些原本相对统一的总体性概念都已经不再具有统一的内涵。在转企事件中,“幼儿园”已分化成“公办园”与“民办园”,“公办园”又分化成“市属公办园”与“区属公办园”,对立方的利益都不完全一致。“幼儿教师”也是一样,更多的分化为“在编幼儿教师”与“在聘幼儿教师”、“市属幼儿教师”与“区属幼儿教师”。这种社会力量的分化状态导致了园所之间、教师之间在进行联合时常常不得不面临着各自利益诉求的矛盾。
  在22家公办园转企过程中,不同的利益主体被迫面对共同利益,分歧与矛盾被暂时忘却。公办园与民办园、市属公办园与区属公办园、幼儿教师与园长、22家公办园之间结成了临时联盟。然而,由于临时联盟中的主体利益并不完全一致,甚至完全对抗,临时联盟并没有维持多久,很快在一方的利益获得中瓦解。在临时联盟中,22家公办园是中坚力量,民办园是临时联盟中的拆解性力量,而区属园是临时联盟中的观望性力量。
  
  三、深圳幼教改革的结果透视
  
  “改革”不仅是当下社会的关键词,也是这个时代政治上最正确的话语,“为了改革”可以成为最冠冕堂皇的理由,也可以成为不问责的最佳借口。反思深圳转企改制的过程,我们发现深圳的转企改制持有的基本上还是“摸着石头过河”的原始改革路径,缺乏对学前教育负责任的长远规划与设计,改革的出发点依然带有“剥夺”式色彩,转企所导致的斜坡效应也影响深远。为此,改革的伦理效度、改革的合法性根基需要重新予以问询。   
  (一)“摸着石头过河”与“整体设计”的矛盾
  应该说,中国的改革一开始就具有“试错”的特点,所谓“摸着石头过河”。在改革初期,摸着石头过河不仅有利于在实践中探索改革的路径,而且有利于化解改革的难题,以避开意识形态的障碍。深圳公办园改制两年来,22所公办园先试图工商注册,后又尝试“公办非盈利”“民办非企”,最后选择“二类事业法人单位”。可以看出,在改制的一系列细节上,设计者们缺少周密的考虑,往往是出了问题才去疏导与补偿。这种“变脸式”的改革使改革严肃性大受质疑,也使教职工对自身前途更加担忧。
  在改革不断深入的今天,继续摸着石头过河已经开始出现种种弊端,如政策多变、体制复归、新生利益集团等。公办园转企的消极后果充分提醒改革者不能再局限于“半步策略”,而要关注长远设计。
  
  (二)“剥夺式改革”与“共享式改革”的矛盾
  从公开的改制动机来看,深圳的目的旨在推进公办园与民办园之间的公平竞争,使所有幼儿园公平地享有政府的财政补助。为了达成这一目的,深圳市政府采取的基本是一种削峰式的改革思路,通过剥夺公办园的既得优势来获得公办园、民办园之间的均衡态势。总体而言,改革总是一场利益再分配,通过改革对既存的利益格局进行重构。一些人通过改革成为了既得利益者,一些人通过改革成为了利益受损者。然而,改革并不必然是零和游戏,它还存在着正和的可能性,“剥夺式改革”只是社会资源严重缺乏时所采取的无奈选择,而当社会资源已经相对丰富,政府有了更多选择时,“共享式改革”应该成为自然的选择。
  在公办园转企上,深圳市政府采取的并不是一种共享取向,而是剥夺22家公办园的既得利益,使其以平民的身份与民办园在市场经济的平台下同台竞争,这是一种削峰填谷的行为,它使公办园多年积累下来的优质教育资源毁于一旦。而且,很显然的是,公办园的转企并不能促进民办园生存环境的改善与教育质量的提高,相反会使社会竞争更加激烈,老百姓的入园负担越加沉重。这可能是一种使公办园和民办园双方利益受损的改革,与政府原来预期的公平设想南辕北辙。
  
  (三)“斜坡效应”与“效仿心理”
  中国有句俗语,即好事不出门,坏事传千里。在地方政府的政治文化中也有一种类似的行为效应,即“斜坡”效应,通俗点说,就是人人都往下比,每个政府都不去关注其他政府的积极举措,因此人人都往下滑。这种“斜坡”效应不仅出现在幼教领域,而且存在于社会生活的方方面面。2000年宿迁市的卖园风在使宿迁幼教整体遭挫的同时,也使周边的其他地区深受其害。紧随着宿迁的卖园改制,江苏的邗江、宜兴等地也纷纷效仿,卖园改制成为一种风潮,致使2001年我国幼儿园数量大规模下降,江苏省的幼教发展严重受挫。与政府卖园改制遥相呼应的是,大量的企业、机关也纷纷将原来的幼儿园进行拍卖、改制。在这股卖园风潮中,各地方政府看中的不是学前教育对未来人才储备的奠基作用,而是政府的甩包袱和从中渔利。
  深圳是中国改革开放的窗口,一直以创新为精神追求,其公办园改制不是沿习其他地方的股份化、私有化、合股化,而是创造性地使用了“公办非营利企业幼儿园”这一说法。作为人事制度改革的试点,深圳的这次改革承载着中央的厚望,具有广泛的示范与辐射效应。而且,作为中国各地方政府的传统惯习,地方官员特别喜欢外出参观学习,取经送宝。在这样的跨地区交流中,一些原本地方化的改革举措便很快成为各个政府效仿与学习的对象与模式。就深圳的转企改制而言,虽没有其他地方政府的完全模仿,但据一些地方的幼教干部反映,有些地方政府在拟定其教育政策时会有意识地以深圳为参照,调整其原有的投资方案与改革路径。
  
  四、深圳幼教改革的合法性透视
  
  从根本的意义上来看,改革的目的是为了使被改革对象向好的方向发展,解决目前面临的困境与问题。如果缺乏改革的合法性基础,缺少民众的高度认同,这种改革本身就是要受到质疑的。一般来讲,合法性包括形式上的合法和实质上的合法。形式上的合法是指政府出台的相关改制政策在多大程度上与中央制定的政策保持一致,政策出台的过程是否经过相关法律程序,是否允许老百姓特别是被改革者进行充分的参与与讨论等。从深圳公办园转企改革来看,其改革动机与中央主张的从经济体制改革转移到行政管理体制改革与社会事业发展改革的大思路是吻合的,但很明显的是,公办园转企明显与中央13号文件有抵触,因为13号文件明确规定各地方政府:“不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入,不得出售或变相出售公办幼儿园。”从这个意义上来说,深圳市公办园转企在形式上是不合法的。
  再从实质上的合法性来看,即从政府改制行为在价值取向上的正当性来看,从深圳市政府公开的转企目标来分析,转企有两个目标:一是促进社会公平,一是实现管办分离,提高资产效率。从字面来看,改制目标的价值正当性都没有问题。促进社会公平不仅是深圳的地方性诉求,也是全国的改革诉求,问题是如何促进社会公平,是采用削峰填谷的方式,获得一种形式上的公平,还是保优扶弱实现实质上的公平。而从第二个目标来看,提高资产效率也是值得怀疑的,因为教育的效率与生产的效率是没有可比性的,而且增长率等效率指标具有较大的滞后性与模糊性,把具有隐性社会功能的幼儿教育转化成具有显性社会效益的国有企业,这只是效率至上的一种变相追求。从这个意义上来说,深圳市公办园转企实质上也不具备充分的合法性。

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