国际组织与中国高等教育发展

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　　摘要：自20世纪80年代与国际组织开展合作起，我国高等教育政策及发展历程中就有了国际组织影响的痕迹。本文以世界银行和世界贸易组织与我国的合作为例，阐释了这两个国际组织在我国高等教育改革与发展中所发挥的影响，在分析合作所带来的机遇和挑战的同时，认为我国高等教育应继续积极参与国际合作，与国际组织建立更为密切的工作关系，从而扩大我国在全球经济和知识发展中的作用，并使我们更好地应对来自诸方面的挑战。
　　关键词：全球趋同；国际组织；中国高等教育；政策；发展
　　中图分类号：G649.21文献标识码：A文章编号：1672-0059(2009)02-0052-05
　　
　　International Organizations and Asian Higher Education： The Case of China
　　YANG Rui， WU Mei
　　(Faculty of Education， the University of Hong Kong， Hong Kong， China)
　　Abstract：China was one of the earliest Asian nations to seek and promote international cooperation regarding education. Since China's first collaboration with the international organization in the 1980s， Chinese higher education policy development has been influenced by international organizations. Using the World Bank and the World Trade Organization as examples， this article examines the collaboration between these two international organizations and China， analyzes both opportunities and challenges， and proposes that Chinese higher education continue to collaborate closely with international organizations in order to maximize China's impact as a major player in global economic and knowledge development.
　　Key words： Global convergence； International organizations； Chinese higher education； Policy； Development
　　
　　一、全球化、国际组织和高等教育的全球趋同性
　　
　　在国与国之间多重性联系日益紧密的全球化时代，作为现代国际政治核心特色之一的国际组织，其影响和作用正在变得日益重要。参与国际组织，常常被视为融入世界体系的一个指标，并认为有助于促进民族国家建立全球视野。全球现有四个重要的国际性组织，分别是世界贸易组织(WTO)、国际货币基金组织(IMF)、世界银行(World Bank)和联合国(UN)。它们各自拥有不同数量的成员国，对全球化和地区化事务发挥着深刻影响。关于国际组织，有几点需要注意：(1)国际组织的影响力依赖于其与民族国家，特别是与这个国家政府的合作程度；(2)国际组织的影响力还取决于其自身的管理、领导和组织文化；(3)国际组织不是只有一种类型，它既有政府组织，也有非政府组织；(4)许多国际组织由一些特殊的金融部门操控，并为它们服务。
　　就高等教育而言，当前仅以民族国家为中心制定政策已不能充分应对全球经济、政治和文化日益密切的联系和交流。关于教育的各种理念和经验正在全球范围内迅速传播，并由此形成了全球性教育政策网络。这一网络与其他全球模式对各国教育系统的影响和控制日益扩大，其影响力甚至超出了本土政治力量，也由此导致了“教育改革的普遍化趋势”[1]。当前世界各国都在以前所未有的范围和深度推行教育改革，虽然各自拥有不同社会、历史和经济特点，虽然改革的动力和步伐有所不同，但改革的方向却是相似的，即提倡管理主义和私有化，削弱国家干预的新自由主义，似乎这就是一种对全球化最为自然和注定的反应。
　　国际组织所发挥的作用也验证并推动着这种反应，它们在各国教育政策的制订和评估过程中扮演着重要的角色，运用全球指标来支持教育方面的国际合作，推动跨国教育政策的制订。国际组织对不同社会、政治和经济体制下的教育系统实施相似的问题诊断，并通过制订大量标准和规则等手段来影响一个国家的教育政策与发展。很显然，这些行动促成了各国教育思想和改革逐步走向趋同，并由国际组织所奉行的新自由主义来主导。新自由主义通过安排一定的权力关系、行动和技术来组织并重新解释世界的意义，国际组织和西方国家采用一系列的政治战略来确保其统治，发展中国家则被迫接受所谓的“全球规则”。而各国高等教育政策和管理体制，包括大学财政，在新自由主义引导下发生了明显的变革。
　　本文以中国高等教育发展为例，考察国际组织如何向民族国家输出它们的理念，分析并探讨在中国本土化背景下引入全球流行“改革”的后果及其影响。众所周知，20世纪前半叶以来，外部力量始终是影响我国现代高等教育发展的一个至关重要的因素，虽然不能说中国高等教育完全是西方移植的产物，但外国(特别是西方)理论和实践的冲击是直接和深远的，而这种影响的合法性往往来自中央政府的直接授意或默许。
　　
　　二、中国高等教育受国际组织影响的两个案例
　　
　　中国是寻求和推行教育国际合作最早的亚洲国家之一，与国际组织的多边合作是我国对外教育政策的一个很重要的部分。在过去的30年中，中国与联合国教科文组织、世界银行、欧盟、亚太经济合作组织、东盟，以及世贸组织等都建立了合作关系。其中与世界银行和世贸组织的合作尤为密切、重要，并深具挑战性。
　　(一)世界银行
　　作为国际教育发展的最大财政支持者和向中低收入国家提供贷款、政策建议、技术协助和知识分享服务的开发银行，世界银行在亚洲有着相当大的影响力。世行通过强调全系统改革、质量、效率、分权、公共事务的重组，通过介绍规范化教育测试、私人教育服务提供者，以及成本回收措施等，向外传播特定的组织公共教育的新自由主义的观点[2]。世行在亚洲许多国家都有教育项目，覆盖范围很广。
　　从1981年第一笔支持中国大学发展的贷款开始到2007年6月30日，世界银行向中国教育贷款项目已达284个，总额接近42.2亿美元，其中有70项仍在进行中。中国是世行最大的客户，世行支持的项目几乎遍布中国的各个省区和各个经济部门。20世纪80年代，高等教育是世行支持的重要项目。其中第一个项目由中国政府在1981年11月批准，从1992年2月开始实行，涉及183所高校。内容包括：世行援助200万美元增加大学生和研究生的入学机会；在28所重点大学改进教学质量、提高研究能力并加强自然科学和工程教育。到1985年6月项目完成时，已有来自28所高校的2471个人出国接受了培训。第二个项目从1985
　　年7月开始到1991年底结束。世行提供了145万美元贷款用于39所高校改善教学和研究设备，提高教育质量。一大批人在相关领域获得硕士和博士学位，很多教师出国学习。
　　除这些常规贷款项目外，受中国政府的邀请，世行在20世纪90年代期间还特别为中国开展了两项事务，并在很大程度上影响了其后相当一段时期中国高等教育的政策制定。一是1993-1994年由世行官员和专家组成代表团实地调研，并于1995年出台《中国高等教育改革》(China： Higher Education Reforms)的报告。报告基于对中国高等教育发展中一些主要问题的分析，建议中国高校应该多样化；应该建立机制鼓励公立高校扩大经费来源，获取多样化的经费；应该重新定义政府在高等教育中的角色；在政策制定中，应重视质量和公平的原则等。另外一项是1998年5月到1999年7月，由世行组成的专家组对中国高等教育的第二次调研。并在1995年报告的基础上出台了《面向21世纪的中国教育战略目标》(1999年)(Strategic Goals for Chinese Education in the 21st Century)的报告。报告强调教育在21世纪日趋激烈的竞争环境下的战略角色，并就中国高等教育改革提出了几点建议，包括：确定政府作为高等教育政策制定者和监督管理者的角色，以及增加高校在财政和管理方面的自主权等。
　　事实证明，1997年之后我国高等教育政策与世行的建议高度吻合。如在高等教育机构改革方面，中央政府通过制定政策和计划实现宏观调控，权力由中央向省市转移，并重新界定了政府与高校的角色；为了更有效地利用资源而实施高校合并；为分担大众化高等教育的成本而推出大学生贷款政策；高校被赋予了更多的招生自主权；高校被允许制订自己的发展规划；拨款方式开始更为注重效率；改善教学和科研环境以免人才外流；强调质量保障和评价等。再例如，世行1999年报告中提出改进中国高等教育的一个战略性建议是扩大高等教育的入学率，这也直接影响了高校扩招政策的出台。可以说，自20世纪80年代以来，中国高等教育改革和发展的过程也是世行对中国高等教育影响逐渐增大，直至获得合法性地位的过程。
　　一直以来，世行与其合作国的关系并不对等[3]。作为世界上的大国之一，中国有足够的实力可以在合作中确保一定的自主权。与其他发展中国家相比，我国在世行资助项目上握有掌控权，并能在此基础上与世行进行愉快的合作。在改革开放的初期，世行为中国大学提供了很大的帮助，培训了许多急需的技术专家，其中大多数都来自高校，中国高等教育的快速发展离不开这些人的贡献[4]。更为重要的是，世行带来了新的教育理念和价值，特别是邀请知名专家组成国际咨询委员会，以及派遣国际权威学者考察项目高校并发表报告等活动更是影响深远。
　　(二)世界贸易组织
　　自2002年12月11日成为世贸组织的一名正式成员后，世贸组织对我国教育特别是高等教育带来的冲击成为政策制定者的一个重大挑战。
　　由于教育关系到国家主权、民族文化传承等敏感问题，所有国家在开放教育，特别是基础教育方面都是小心谨慎的，我国同样如此。虽然我们对教育服务做出的是部分承诺，但这依然给教育，特别是高等教育带来了很多新的情况、挑战和机遇。其中之一就是水平不一的各类外国高等教育项目以商业存在方式进入中国各地区市场，并逐渐增加。1995年，只有两个提供海外学历项目，截至2004年6月，中外合作办学项目增加到745个，其中169个可授予海外包括香港的学历。
　　在学术项目方面，这些中外合作办学项目的学科集中于一些特定的领域，尤其以经济、商业和管理为热门，占到总项目的61.02%。从分布地区来看，中外合作办学项目多数集中在东部沿海经济发达地区。2004年47个本科中外合作办学项目中的32个(68.1%)在沿海省份，仅2个 (4.3%)在西部。同样，47个高等职业技术教育合作办学机构中的35个 (74.5%)在东部，只有4个 (8.5%)在西部。
　　在质量保障方面，随着近年来跨国项目的增加，质量保证成为各方关注的焦点问题。有证据显示，为了占领更多的市场份额，跨国高等教育普遍以质量为妥协[5，6]。然而目前这方面尚无国际协议和标准，需要各国政府出台严格的规定。在我国，中外合作办学的质量问题也已提上议事日程。2007年4月6日教育部公布调整中外合作办学机构的通知，规定原则上到2008年底不再批准任何中外合作办学项目，显示出对合作办学质量的强烈关注。
　　总之，无论是中外合作办学项目的不均衡发展，还是对其加以质量监控，都反映出新形势下的新挑战。若要达成有效的应对，政府需改变长期以来习以为常的管治手段。
　　
　　三、问题和观察
　　
　　毋庸置疑，中国高等教育应以积极开放的心态融入国际交流与合作中，但在国际影响与我国丰富的文化、教育传统之间如何取得平衡，仍然任重道远，其间涉及若干重要问题。
　　(一)教育主权
　　随着境外组织在中国高等教育领域内活动范围的不断扩大，一些学者开始担忧教育主权是否会有潜在的损失。长期以来，教育主权问题一直是很多人困惑的问题。然而，这样的担心并非为中国独有，一份由欧洲大学校长委任的报告书中就警告，由于跨国教育的发展，高等教育领域中的国家自治权和主权从未像现在这样受到挑战[7]。
　　我国高等教育的国际交流与合作最初仅限于技术领域，以保证经济发展、政治稳定和文化独立。然而，随着国际交流和合作范围与深度的增加，这种情况已经发生了变化，中国高校与外国教育机构在同样的规则基础上开展合作和竞争。对一个主权国家而言，中国应特别重视并力图在遵守这些规则的同时，保卫国家主权。此外，开放也使我国人才外流更为严重，2004年留学生数量已增加到814900人，其中617000人完成学业后留在国外。调查显示，清华与北大两校的82%自然科学学科和76%技术学科的大学生毕业后去了美国留学深造[8]。从国家主权的角度来看，人才外流损害了民族国家控制和监督管理其公民的能力。
　　随着全球化的加剧，维护传统意义上的主权变得越来越难。一方面，国际金融机构解除国有和管治的建议使得它们的角色日益重要，另一方面，越来越多的政府将教育权利转让给市场和国际组织。就我国而言，加入世贸组织就意味其对国内教育政策潜在干预的认可。在教育市场开放的背景下，我们需要更新教育主权的概念，教育不再是绝缘于外部干涉的内部事务。新的主权概念的实现既反映为拒绝外部干涉，也反映为为了实现国家利益而达成国际协议的能力。
　　诚然，我国与国际组织之间的合作，正如加入世贸组织一样，是出自我们自己的选择，中国的教育主权并未被侵犯。然而，主权的问题不应该被忽视，特别是在基层水平上。随着我国教育市场的进一步开放，会出现越来越多的以赢利为主导的外方办学机构，而中方高校对于教育主权是否遭到外界干涉的问题似乎还没有充分的认识，更没有给予特别的关注[9]。这种对外方的盲信在目前国际政治环境下是天真更是危险的。
　　(二)文化适切性
　　当中国高等教育与国际组织的互动越来越多并受其影响时，文化适切性的问题就变得愈发重要。我国加入世贸之后，跨境高等教育发展迅速，人们越来越认识到，外方所提供的课程内容和教学方法不能完全适应中国学生的文化背景。虽然全球跨国教育联盟规定(1999)：跨国教育机构使用的学习资源应该根据学生的文化背景做适当的调整。但实际情况并不总是如此，有些课程提供者甚至主张“全球模式”，即当前跨国高等教育课程中的世界标准化课程，这无疑是对地方性智慧和知识的蔑视[10]。
　　在跨国合作办学项目中，课程的文化适切性逐渐受到重视，学习者对外方(通常是西方)课程与本土课程内容比例不平衡的情况时有意见。对此，合作办学项目的双方需要结合双方的内容和结构，以适当的反映当地学生的特性和要求[11]。据国外学者的调查，学生判断跨国教育项目质量的一个关键因素是，课程内容是否结合了本地特色[12]。
　　在接受国外教育机构提供教育的过程中有着大量的文化问题，所谓的“全球模式”有可能使教育与中国社会，文化和政治等背景脱节。这种忽视背景的“全球化课程”反映了课程开发者，特别是西方英语世界国家所提倡的“普世性”观点。外方合作者将这些暗含的社会价值赋予课程之中，罔顾中国学生所处的社会和文化背景，以“学术”的名义推行[13]是非常不妥的做法。
　　(三)公共产品或私有商品
　　作为最具影响力的国际金融机构，世行和世贸组织在与中国的合作过程中成功地推行了它们所倡导的市场原教旨主义的特殊思想体系，并为中国高等教育所接受。在我国，教育领域的市场化改革具有政治正确性。政策制定者强调要“尊重市场经济的自然法则”，包括商业模式的管理、商业目的的行为和商业化的产品。部分主流学者也认为凡是涉及供求关系的事务，包括教育，都应由市场规律来处理，将教育作为产业来发展是中国教育发展的正途，并频繁地援引世行和世贸组织的观点说明并鼓励“用户付费”的教育。
　　随着世贸组织对中国影响的加剧，赢利性中外合作办学项目的矛盾性也体现得更为明显，一方面这些合作办学机构提供了当地教育机构被限制或不愿意提供的有商业需求的教育项目，同时另一方面，合作办学机构因其市场化和外国化的属性对教育作为公共产品的传统教育观念构成了潜在威胁。
　　(四)战略思考
　　回顾历史可以看出，我国高等教育向西方学习往往局限在某一个具体国家，例如美国或日本，缺乏宽广的国际视野。现在，中国高等教育提出要进一步融入全球高等教育竞争的战略构想，这就需要与国际组织建立更密切的联系。截至20世纪90年代，我国作为国际组织成员的数量已经是美国的80%，因此被许多国际组织视为“积极参与者”[14]。这些合作作为中国教育发展的重要因素还将继续，在下一阶段与国际组织合作的战略规划中，我们应该考虑扩大在这些组织中的影响，更进一步维护国家利益，并承担相应的国际责任。作为快速上升的国际经济和政治力量，中国将很快实现这一目标。而且，随着儒家文化在解决西方社会问题方面价值的凸显，结合中西方文化一起为全球人类发展服务将变得可能。要实现这个创造性的想法，一个有效的方法就是战略性地运用国际组织。
　　四、结语
　　一直以来，中国与众多的国际组织都有着很好的合作，一方面国际组织支持的项目深刻地影响了我国高等教育改革和发展，另一方面中国的成功经验也证明了它自己选择的战略比国际组织所建议的方法更为有效。这正如Diehl所讲，对国际组织无需全盘接受，亦无需全然拒绝[15]。在世界政治格局中，国际组织既非全能也不是毫无用处，它们扮演重要角色，但其影响因不同的议题和情境而有所不同。
　　中国的经济、社会和文化正在全方位快速地融入全球社区，2008年8月我们成功地组织和举办了奥运会。同样，对中国高等教育而言，我们需要掌握植根于西方文化的国际高等教育的游戏规则。中国要建设世界一流大学，成为高等教育竞技场上的世界冠军，还面临着很多挑战。而之前的经验告诉我们，最有效应对挑战的战略之一就是与国际组织建立更为密切的关系，并扩大中国在全球经济和知识发展中的影响力。
　　
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　　(实习编辑：刘培；责任编辑：赵友良)
　　
　　收稿日期：2009-01-20
　　作者简介：杨锐，1964年生，男，汉族，安徽人，香港大学教育学院副教授，教育学哲学博士；吴玫，1974年生，女，青海人，教育学博士。

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