何谓“公办园”?
作者 : 未知

  编者按《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出要“大力发展公办幼儿园”。到底什么样的幼儿园才能被称作“公办园”?如何理解“公办园”中的“公办”?企事业办园是否属于“公办园”?“公办园”的主要经费来源应是财政拨款吗?“公办园”的服务对象应该是谁……这一系列有关“公办园”界定和建设的问题,既是认识问题,也是影响学前教育发展的实践问题,是我国学前教育体制机制改革必须思考和解决的关键问题。
  
  截至2011年7月,教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“学前教育体制与机制改革研究”课题组已在全国多个省、直辖市、自治区开展了调研工作。调研中发现,在人们的认识以及各级教育行政部门的实践中,还存在着对“公办园”认识上的模糊和偏差,导致一些不应被称作“公办园”的幼儿园被纳入了“公办园”统计行列,部分“公办园”很少或几乎没有获得政府的财政拨款,还有一些“公办园”成为少数优势阶层才能享有的资源。这些问题在全国比较普遍,已成为我国学前教育体制机制改革必须思考和解决的关键问题之一。
  《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出要“大力发展公办幼儿园”。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发(2010)41号文件)(以下简称“国务院41号文件”)也进一步指出要“大力发展公办幼儿园,提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务”。鉴于公办幼儿园在学前教育公共服务体系构建中的重要地位,以及在坚持学前教育的公益性、普惠性和坚持政府主导中的重要作用,本文对“公办园”的界定和建设谈几点认识。
  
  一、“公办园”实际运行中存在的主要问题。
  
  通过实地调研,我们发现公办园在实际运行中主要存在三类问题,这些问题在一定程度上反映了当前各地在“公办园”认识上的混乱。
  有一类“公办园”是“名过其实”,例如在各级教育行政部门统计的办园情况中通常把集体办园和企事业单位办园算作“公办园”,但无论是从办园主体还是经费来源来看,这两类幼儿园都不应算作“公办园”。从办园主体来看,这几类幼儿园并不是由国家机构举办,只是在计划经济时代,曾经获得了国家财政性经费支持,或多或少带有“公办”色彩,但在经济体制改革不断深入的过程中,此类幼儿园已经很难从原有的所属单位获取财政性经费投入,无论从形式上还是实质上,其“公办”色彩都在逐渐淡化。目前这类幼儿园处于“非公非民”的尴尬位置,“公办园”的帽子使它们不能像民办园那样实行备案收费,入不敷出,生存举步维艰。
  另一类则是“有名无实”的“公办园”,这类幼儿园确由国家机构举办,但经费来源却不是以财政性经费投入为主。据对东中西部15个省(市)30个区(县)不同类型学前教育机构教育经费来源与构成调查发现,国家财政性教育经费在教育部门办园的总体教育经费中能够占到50%以上的仅有46.2%,在部队办园中占到50%以上的也仅有33.3%。(中国学前教育发展战略研究课题组:中国学前教育发展战略研究[M],教育科学出版社,2010年)我们在调研中也发现,一些公办园例如乡镇中心园,只有寥寥无几的公办教师,甚至只有园长一人享受编制待遇,此外再无财政拨款。相关政府机构只给这些幼儿园赋予了“公办园”的名号,却不给予其应该获得的财政拨款。
  还有一类“公办园”是“名不副实”,这类幼儿园已经不再是为公众举办的幼儿园,背离了“公益性”和“普惠性”,失去了其存在的特殊意义。这类“公办园”往往由于财政经费的持续重点投入,使得办园条件极佳,师资水平优越,教育质量过硬,从而成为了公众竞相追逐的稀缺优质资源,普通民众即使彻夜排队也未必能够进入其中,成了只有少数人可以享有的“特殊利益”。还有部分“公办园”由于获得的财政性经费过少,导致办园经费紧张,无法在现有收费标准之下实行收支平衡,不得不“违规”收取高额赞助费,致使普通劳动阶层的儿童无法入园。某种程度上,社会反映的“入园贵、人园难”问题正是凸显在这样的“公办园”身上。这部分“公办园”究竟还是不是代表公共利益?究竟还是否能够让老百姓切实获得实惠?其举办的初衷和现存意义到底是什么?需要引起足够的反思。
  当前提出要“大力发展公办园”,各地应充分认识到,“公办园”不仅仅是一个名称,还应该符合其基本要求以及基本内涵,各地都已经陆续上报了学前教育三年行动计划,到底哪些幼儿园应该被算作、可以被算作“公办园”,不仅仅是数字问题,还将直接影响着对当地学前教育真实状况的了解程度以及对学前教育发展过程中问题的把握程度,应该引起各地的重视。
  
  二、“公办园”的应有之义。
  
  1.“公办园”应具备两个基本条件。
  顾名思义,“公办园”重点在于“公办”二字。何谓“公办”?依照相关法律法规,至少应该具备两个基本条件。
  一是办园主体应该是国家机构。按照我国《民办教育促进法》规定,民办教育的举办主体是国家机构以外的社会组织或个人,与之相对应,由国家机构举办的教育应该是公办性质。“国家机构”具体指哪些机构?按照《宪法》规定,国家机构主要指的是国家权力机关、行政机关、军事机关、自治机关、审判机关和法律监督机关。另外,在《教育法》中也提出“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构”。由此可见,国家机构与其他几类举办者是有区别的。因此,从理论上讲,就办园主体而言,当前在我国能够称之为“公办园”的主要是教育行政部门办园、各级党政机关办园和军队办园。
  二是经费来源应该以国家财政性经费为主。《民办教育促进法》明确指出民办教育是利用非国家财政性经费举办的,相应的,公办教育应当利用国家财政性经费举办。《教育法》明确规定:“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,逐步增加对教育的投入,保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”这一表述反映在“公办园”的界定上要从两个方面理解:一是财政性经费不应仅仅成为“公办园”成立之时的主要经费来源,还应成为“公办园”稳定办学的主要经费来源。幼儿教师的质量对于整个学前教育事业的发展至关重要,师资队伍的稳定性直接决定着办园的稳定性,这就意味着,财政性经费不仅要负责园舍等硬件设施的基本投入,还要注重在教师待遇保障和师资队伍建设方面的持续性投入。二是虽然“以财政拨款为主”没有清晰的界定,但笔者认为财政性经费至少应占到“公办园”经费来源的60%以上才能称之为“以财政拨款为主”。在现有体制下,教 师编制作为保障财政拨款的重要方式之一,也是教师待遇高低和教师队伍稳定性的重要指标,既然财政性经费在“公办园”经费来源中应占60%以上,那么“公办园”中享有国家正式编制的“公办教师”数量也应占较大比例,它与财政性经费在“公办园”经费来源中所占比例是直接相关的。
  以上两个条件,缺一不可,而其中经费来源又是至为重要的一个。
  
  2.“公办园”应具备两个基本内涵。
  除了以上提到的两个基本条件,“公办园”还应该至少具备两个基本内涵,否则,“公办园”便失去了其存在的特殊意义。
  这两个基本内涵,一是“公益性”,二是“普惠性”。这二者既相互关联、不可分割,又有着各自不同的侧重点。“公益性”强调学前教育并非“私人产品”,其服务的对象是公共群体,而非某一群体或个体,整个社会都应从中受益。“普惠性”强调学前教育服务要面向大众,要让广大普通劳动阶层的儿童得到科学有效的教育和切切实实的发展。
  “公办园”既然是由国家机构利用国家财政性经费举办的学前教育机构,它所代表的应该是公共利益,而不是某一群体或个体的利益,所满足的应该是公共需要,低质量和高收费的学前教育都无法有效满足公共需要。这是由国家和政府的职能所决定的,也是当前构建公共财政体系的必然要求。在许多发达国家,政府利用公共支出所举办的学前教育机构,要么是“广覆盖”以服务广大群体,要么是“保基本”来支持弱势群体,而且由政府举办的机构往往要通过严格的质量标准审核,以此来实现“公益性”和“普惠性”。例如法国的公立幼儿园占到99%左右,而美国联邦政府的Head―Start项目则主要是作为一种保底性质的学前教育服务来提供,并对质量有严格要求及评估监控。
  另外作为国家举办的学前教育机构,“公办园”体现着政府对学前教育的基本定位,理应通过实现自身的“公益性”和“普惠性”来优先保障学前教育的“公益性”和“普惠性”。国务院41号文件强调“大力发展公办幼儿园,提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务”,同时强调要“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办园发展”。这里要避免几个认识误区,一是认为只有公办园才具有“公益性”,学前教育公共服务只能由公办园来提供,民办幼儿园不需要代表公共利益,也不提供公共服务。实际上任何教育活动都必须符合社会公共利益,这在《教育法》中已有明确表述。学前教育的“公益性”不应因为其办园性质是公办还是民办而有所不同。二是认为只有公办园需要公共财政支持,公共财政不需要为民办幼儿园提供投入。这里实际上混淆了“公共”和“公办”两个概念,首先要明确公共服务是否只能由政府来提供?无论从新公共管理理论而言还是从西方公共管理近些年的实践来看,都表明公共服务的供给主体可以是多元的,不仅政府可以提供,市场以及各种志愿组织也可以提供。其次需要澄清的是公共财政是否只能投向“公办”机构?公共财政作为一种为社会提供公共产品和公共服务的政府分配行为,主要是为了满足社会公共需要,既然民办机构也可以提供公共服务,公共财政同样也应该予以支持。需要注意的是,这并不意味着公共财政要对所有民办园都予以资金支持,那些获取高额回报或者仅仅为少数富裕阶层服务的民办园满足的并非社会公共需要,只有那些愿意提供普惠性服务的民办园才能够享有公共财政的支持。三是认为只有民办幼儿园才需要普惠性,公办园可以不考虑普惠性。事实上,国务院41号文件恰恰强调了公办幼儿园要带头保障学前教育的“普惠性”,如果以政府公共财政为主举办的幼儿园都不能实现“普惠性”,就更谈不上要求民办园实现“普惠性”。
  
  三、政府在“公办园”建设中应发挥主导作用。
  
  首先,要明确政府在“公办园”建设中的主导地位。过去“公办园”建设存在的问题,根本原因在于政府认识不清。虽然当前发展学前教育要形成“政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担”的多元投入机制,但要明确“公办园”作为政府直接举办和管理的学前教育机构,无论是新建、改建还是扩建,政府都应是“公办园”的绝对主体,园舍的修建、师资的引入、经费的保障,无一不需要政府积极主动的行动,不可能由其他主体代为履行。因此各级政府必须认识到,国务院41号文件所要求的“大力发展公办园”,实质上是对政府在学前教育发展中发挥主导作用提出的进一步要求。政府主导是否得到坚持,“公办园”建设的好坏将是一个标杆。当然,坚持政府主导,不只是要建好、管好公办幼儿园,适当扶持自觉坚持公益性、普惠性的民办幼儿园也是政府需要履行的主要责任。
  其次,政府应成为“公办园”经费投入的主体。充足的财政经费投入是保障“公办园”名副其实的关键,“充足”意味着不仅在开办之初财政性经费投入应占到60%以上,维持办园基准质量和正常运转的经费也应占到60%以上。这就要求各级政府对“公办园”建设要以自觉意识进行长期投入,较为稳妥的方式是按照要求核定公办幼儿园教职工编制,并逐步增加公办教师编制,制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准,通过这些制度性投入保障经费投入的长期稳定。要避免用学前教育专项投入短时期突击建设大批“公办园”,而不加强制度性投入保障的“政绩行为”和“短视行为”。
  第三,政府应加强对“公办园”服务导向的约束和监管。“公办园”相比“民办园”更能够代表国家意志和政府导向,要想真正实现提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务,“公办园”必须带头践行“公益性”和“普惠性”。因此政府应认真思考“公办园”建在哪里?为谁建?如何建?切忌把“公办园”办成“豪华园”或只在城镇地区建设“公办园”。国务院41号文件明确要求“不得用政府投入建设超标准、高收费的幼儿园”。刘延东同志在全国学前教育工作电视电话会议上的讲话也指出“公共财政投入要向农村地区、边远地区、民族地区倾斜”,各级政府应充分领会精神,除了在“公办园”建设和经费投入的数量上下功夫,还必须对“公办园r”的布局、经费的投入方式、投入结构进行合理设计,并加快投入、评估和监管制度的制定与落实,防止投入不当和过度投入,力保“公办园”带头实现公益性和普惠性,让“公办园”真正成为公众的幼儿园。

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