四川省贫困地区精准扶贫工作难点与对策研究

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　　摘 要：四川省贫困地区精准扶贫工作中，存在自然资源环境限制、经济发展基础薄弱、农村空心化渗透加剧及帮扶中衍生相关社会问题等难点。思想扶贫激发内生动力，产业扶贫与能力扶贫推动内涵式发展，区域协作发展壮大村集体经济实现效益共享，强化扶贫工作精准化管理并重视优化多元化扶贫支持体系，是剔除影响四川省精准扶贫成效的障碍性因素和实现全面建成小康社会的战略目标的有效方法。
　　关键词：贫困地区；精准扶贫；难点；对策
　　文章编号：1004-7026（2019）03-0043-03 中国图书分类号：F323.8 文献标志码：A
　　我国政府提出了“到2020年消除全部贫困人口，实现全面小康社会”的宏伟目标。当前，扶贫事业进入到了攻坚克难关键时期。四川省贫困地区精准扶贫取得了显著成就，但制约精准扶贫成效发挥的一些深层次问题也在不断积累，精准扶贫工作面临严峻挑战。
　　结合理论与实证、文献与调查，系统性剖析四川省精准扶贫工作的难点，深入挖掘其根本原因和形成机理，找到针对性解决办法和对策，对指导四川省精准扶贫政策实践、减少政策执行过程阻力、完善政策执行过程、推动贫困人口主动参与精准扶贫实践而提高自身内生发展能力，具有重要价值。
　　1 四川省贫困地区特征分析
　　四川省贫困县共88个，其中国定贫困县66个，省定贫困县22个。截止2014年底，四川省贫困地区涉及农村贫困人口497.65万人，贫困发生率為7.7%。在88个贫困县中，民族地区有54个，占61.4%；国家扶贫开发工作重点县36个，占全国的6.1%；集中连片特殊困难地区60个，占全国的8.2%。
　　四川省农村贫困地区和人口呈“大分散、小集中”特点，分布极广，地域几乎涵盖全省，集中分布于川西北高寒藏羌区（甘孜州、阿坝州）、攀西大小凉山彝区（凉山州、攀枝花市、乐山市）、川北秦巴山区（绵阳市、广元市、巴中市、达州市、南充市、广安市）和川南乌蒙山区（宜宾市、泸州市）。
　　四川省贫困地区大都有着相似的自然环境特征，如耕地少、自然资源没有得到很好的利用、常年遭受各种自然灾害、生态环境恶劣等。从经济特征角度看，四川省贫困地区主要以传统农业为主，产业结构单一，基础设施建设达不到发展要求，经济处于不开放状态，市场竞争力弱。从社会文化特征角度看，四川省贫困地区大多人口基数大，贫困人口文化素质整体偏下，医疗和教育设备供应不足，思想观念陈旧落后。
　　2 四川省贫困地区精准扶贫工作难点
　　2.1 自然资源环境限制
　　四川省贫困地区大多位于深山区、石山区、高原区及丘陵地区。
　　首先，这些地区大多自然地理环境恶劣，地形地貌复杂，土地资源总量少，人多地少的矛盾非常突出。现有可利用土地要么土层薄、贫瘠，不宜农耕；要么以陡坡为主，耕地质量不高，产出量低。由于缺乏必要保护和合理利用，土地沙漠化和水土流失较为严重，增大了农业风险和贫困地区脱贫的难度。
　　其次，四川省贫困地区大多数处于生态敏感地带。许多贫困地区旱灾非常严重，地表水源不能充分利用。一些贫困区高寒阴冷，日照稀少，不适合农业耕作。一些地区山高坡陡，水土流失严重，灾害频繁。近年来，四川省贫困地区生态环境保护和建设取得了显著成绩，但粗放式经济增长方式导致森林过伐、土地过垦、草场过牧等问题，形成“愈穷愈垦，愈垦愈穷”的恶性循环。贫困地区生态环境进一步恶化，甚至给当地农户生存带来了困难。
　　再次，受政策、资金、技术、文化等的限制，四川省大部分贫困地区能源、矿产、生物、旅旅等资源相对较富集，但开发利用程度非常低，没有形成社会、经济和生态发展的良性循环。已开发资源大多采用掠夺式开发，效果不够理想，资源几尽耗竭且再生能力差，生态重建压力非常沉重。
　　总体来看，由于自然资源环境条件限制，四川省贫困地区特别是深度贫困地区扶贫脱贫面临较大压力。克服贫困地区生态环境脆弱性，从根本上改善提高贫困地区生产和生活的物质基础，是四川省贫困地区打赢扶贫脱贫仗、全面同步建设小康社会的关键[1]。
　　2.2 经济发展基础依然薄弱
　　首先，四川省贫困地区大多产业结构单一，农业在县域经济中占有重要地位。第二、三产业发展严重滞后，且或多或少地与农业生产有联系。地区农业产值和就业人数占生产总值和就业总人数的一半以上。农业生产以低层次平面垦殖方式为主要特征，生产技术落后，生产后劲严重不足。
　　其次，四川省贫困地区经济发展仍处于内向为主的低层次，商品经济发育程度低。产品技术含量低，缺乏吸引外资、引进先进技术、开拓市场的竞争意识和能力。
　　再次，四川省贫困地区农户的家庭经济收入来源单一，农户拥有的可用资本少，缺少自我发展和自我改造的能力。资本形成能力严重不足，农业扩大再生产困难。集体经济、私营经济和个体经济等非国有经济的组织能力弱，面临累积能力弱、资源转换率低、对外开放程度低、回流效应冲击大等严峻挑战。
　　2.3 农村空心化渗透加剧
　　随着我国城镇化进程不断深入，农村空心化在农村贫困地区呈现不断蔓延趋势。农村空心化是土地、人口、经济、社会、政治、精神、文化等要素偏离农村发展轨迹，使农村地区发展缓慢或停滞不前的一种非正常现象[2]。
　　为提高收入和改善自身生存环境，农村贫困地区大量青壮年劳动力流向城市，使农村留守人口呈现低龄与老龄趋势。留守人员收入普遍较低，经济状况令人担忧。留守人口劳动能力整体下降，农业生产效率不高，在现代农业科技使用上存在很大局限，土地资源浪费，农业产业化和组织化程度低，农村社区组织人才短缺长期处于瘫痪状态。这些问题的存在，进一步加剧了农村区的贫困化程度[3]。
　　同时，由于“外扩内空”，农村留守人口无法享受应有的基础设施与社会公共服务，农村地域范围内整体经济和社会综合功能出现虚化、弱化或退化。进一步加剧了留守人口生计脆弱性，对农村经济发展造成消极影响。 　　2.4 扶贫工作衍生相关社会问题
　　一是帮扶工作中，部分贫困户脱贫内生动力不足，滋生了严重的“等、靠、要”依赖思想。随着扶贫政策贯彻落实、扶贫经费投入不断增加和脱贫教育深入开展，贫困户脱贫志向和致富内生动力在不断增强。但仍有部分贫困户不同程度存在“等、靠、要”观望心态、依赖心理和功利思想，脱贫意愿不强，对政府救助的期望值高。缺少自力更生、艰苦奋斗精神，甚至存在利用政府扶贫补贴政策进行套利的行为。
　　二是地方政府过度倾向于“贫困户”的扶贫政策，蕴含着“社会公平”问题与社会矛盾。国家对贫困户与非贫困户在政策上有很多差别，例如易地搬迁、危房改建等。地方政府把有限扶贫资源，过度投向“贫困户”，而非整个“贫困地区”全体受益时，容易造成新的社会不公平现象。让与贫困户差别不大的非贫困户心理失衡，增大社会稳定压力。一些地方出现了非贫困户抱怨贫困户和扶贫政策的现象[4]。
　　3 扶贫工作对策研究
　　3.1 加强思想扶贫，扶贫先扶志
　　贫困户缺乏脱贫致富的志向勇气和勤劳实干精神。长期以来，帮扶主体只关注物质扶贫和资金扶贫，而忽视对贫困户精神教育，是“等、靠、要”依赖思想产生的主要根源[5]。
　　一是重视对贫困户的思想政治教育工作，把扶贫与扶志有机地结合起来。通过真诚关心贫困户生活，了解他们的思想动态，并针对性地进行思想政治教育。帮助贫困户树立“不劳而贫”“不学而贫”的羞耻心，祛除不愿干事创业、暴利心切和只顾眼前不计长远的错误观念。构建脱贫致富的信心和战胜困难、摆脱困境的决心，让贫困户在脱贫摘帽中不做局外人、旁观者或过路客。
　　二是重视致富带头人引领作用。通过致富带头人“示范效应”“鲶鱼效应”和“扩散效应”，消除贫困户“向贫看齐”“得过且过”等思想。
　　三是树立脱贫致富先锋或典型。召开专题表彰会，授予“脱贫致富先锋”等荣誉称号。在防止“垒大户”情况发生的前提下，持续给予其产业发展、创业扶持等优惠政策与环境条件。以脱贫致富先锋的榜样力量，激活并不断强化贫困户脱贫致富的内生动力。
　　3.2 加强产业扶贫和能力扶贫，重视“内涵式”发展
　　一是加强产业扶贫，有效实现农民就近转移就业。产业扶贫是增强贫困地区“造血”功能和提高贫困地区自我发展能力的重要方式，也是推进贫困人口在脱贫基础上实现稳步致富、防止返贫的有力保障。可以考虑适当推行荒芜土地流转到贫困户，推动贫困户扩大种植业规模，促进提高土地利用率和产出效率。可以考虑大力推行贫困户以合作社模式联合经营养殖业，促进贫困户养殖产业做大做强。要善于因地制宜，创新思路方法。大力发展特色农业和农产品加工业，加大对贫困户特色产业项目扶持力度。降低农村小额贷款门槛，增加小额贷款额度，设立返乡贫困人口创业基金，为贫困户产业发展提供更多政策支持与贷款便利。
　　二是加强能力扶贫，培养兼业农民与职业农民。注重农村人力资源开发，多渠道、多层次开展培训教育，提高贫困户“造血”功能，鼓励开展多种经营，促进农户生计多元化转型。大力发展贫困乡镇或县级农村职业教育，完善乡镇成人学校培训条件，统筹整合职业培训资源。以贫困户发展致富产业为需求，与就业、从业相结合，进行点到点指导和个性化培训。增强实用性，解决学习培训统一化、大众化的问题。全面实施国家农村劳动力转移培训和实用人才培训工程，从贫困户中培养一批有文化、懂技术、会经营的新型农民。创造贫困户“因学脱贫”“因学致富”的环境条件，营造贫困户接受更高层次教育的文化氛围，消除贫困户“代际传递”隐患，促使贫困户脱贫致富由“外延式”向“内涵式”发展。
　　3.3 重视统筹协调，强化区域协作
　　统筹贫困地区市、县级整体脱贫规划。立足区域经济社会发展，以贫困村为基本单元，以乡镇为扶贫开发区域，积极开展系统扶贫规划的研究与制定，并将规划纳入相关扶贫资金投入范围。
　　因地制宜制定乡镇脱贫攻坚规划。各乡镇之间要从发展规划、项目投资和产业对接等方面，建立协调机制，避免一盘散沙、过度竞争的局面。制定体现地方特色和差异的子规划，制定优化单个村的村级扶贫规划，加强村内部贫困户和非贫困户脱贫致富联动。在确定具体项目时，尊重扶贫对象的主体地位，采取民主方式决策，充分调动村民参与积极性。
　　3.4 发展壮大村集体经济，重视效益共享
　　农村集体经济在农村经济社会发展中占有重要地位。加大扶持力度，在财政资金、政府投入等各个方面应给予优惠，引导资金、技术等资源向村级流动，为农村集体经济发展创造良好的外部条件。鼓励村级组织寻找确立自身的发展优势，统筹兼顾发展自身特色产业，提升市场竞争力和社会影响力。
　　鼓励村级组织兴办各类新型合作经济组织，实现开放式经营，优化集体资源配置。以村委会为主体，村组合一，组建相应的专业合作社或创办经济实体。通过开展产、供、销服务和创办农产品加工企业，增加村集体收入，壮大村集体经济实力。不仅带领贫困户脱贫致富，也使非贫困户从中受益，消除全村贫困现象和村内贫困户与非贫困户的矛盾，形成效益共享、全村村民共同发展的良好局面。
　　3.5 强化扶贫工作精准管理，重视目标效率
　　加强扶贫攻坚工作的宣传力度。广泛宣传，营造浓厚扶贫氛围，把精准扶贫、精准脱贫工作的宣传报送与业务工作同谋划、同安排、同部署、同推进。主要领导亲自过问，分管领导重点审核，职能部门全力实施，宣传部门广泛宣传。结合精准扶贫工作最近动态，宣传典型和亮点。同时，严格执行扶贫宣传信息报送机制，充分利用县政府网站、县扶贫网站以及省信息推送平台，定期发布、报送扶贫信息。
　　加强精准扶贫各项政策的解释力度。将精准扶贫各项政策的解释工作，纳入常态化管理范畴，解决“政策梗阻”问题。加强危房改造、易地搬迁、产业发展基金、新农合、医保报销、大病保险、政策兜底、五保等相关政策细节的宣传与解释工作。宣传工作落实到专人，人到村，村到户，并做成专门培训小册，方便村民随时阅读查看。在县政府网站、县扶贫网站开辟专栏，推送相关政策及各乡镇、各村组扶贫工作执行情况，以便社会监督。
　　搭建“大数据”支撑的扶贫工作专项平台管理信息系统。集成贫困户家庭基本情况、家庭收入情况、“三保障”“四有”“五个一”情况综合信息。按周期或跨期对贫困户脱贫、贫困村摘帽情况作综合研判，有效实现“对象精准、项目精准、资金使用精准、措施到位精准、贫困村派人精准、脱贫成效精准”。敦促培训贫困户做好记账本日常记录和财政补贴一本通保管工作。
　　建立扶贫攻坚长效机制和政策延续机制。对脱贫摘帽的贫困村和贫困户，继续落实产业扶持、基础设施改造、教育培训、医疗救助、就业服务、创业指导、社会保障等优惠政策，防止脱贫后返贫。
　　建立多维度的扶貧目标绩效考评体系，为项目管理、目标绩效考评提供依据，并严格贯彻执行。对财政扶贫资金投入情况和已开展的扶贫项目，实行跟踪管理、督促检查和统计监测，对项目执行情况进行奖惩。核实贫困户评估信息卡，努力做到项目扶持到户、检查验收到户、效益体现到户。
　　3.6 调动社会力量参与，优化多元化扶贫支持体系
　　将社会力量扶贫纳入扶贫开发工作总体规划，进行统一部署和协调。制定出台对参与扶贫开发的企业等社会力量的合理优惠政策，如扶贫项目支持、企业税费减免等，在政策范围内给与大力支持。
　　对社会力量参与扶贫开发涌现出的先进事迹或典型事例，应统一表彰奖励，使参与扶贫工作并作出突出贡献的社会力量获得政治荣誉、经济实惠、社会地位和百姓口碑，全面调动其参与扶贫开发的积极性。
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