环境影响评价与排污许可制度衔接研究
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摘要：环境影响评价与排污许可制度是我国污染源环境管理的两项重要制度，二者衔接构成了对污染源全生命周期的管理。在分析现阶段两项制度衔接存在问题的基础上，明确了环评与排污许可制度改革的总体思路，既不是削弱环评制度，也不是以排污许可制度代替环评制度，而应该通过排污许可证强化环评的作用和功效，即：明确排污许可制度的核心地位，全面深化改革环境影响评价制度。从规划环评和项目环评角度研究提出了衔接的关键点：一方面要积极推进规划环评落地，另一方面要从管理对象、管理内容、管理程序、管理权限方面实现环评与排污许可的全面对接。建议通过修订相关法律、统一技术标准体系、建立联动管理机制为制度衔接提供保障，真正让排污许可制度成为污染源环境管理的核心制度。
关键词：环境影响评价；排污许可制度；衔接
环境影响评价制度和排污许可制度是我国污染源环境管理的两项重要制度。环评制度是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。排污许可制度是政府部门依污染源建设或运营单位申请，经依法审核准予其排污活动的一项制度，政府批准的行政许可文书就是排污许可证。
国务院提出改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源（位置固定、具有一定规模、可核查、可监测的污染源）的企业排污许可制，关键在于整合衔接现有各项污染源环境管理制度，其中一项重要任务是做好环评与排污许可制度的衔接研究。
1 环境影响评价与排污许可制度衔接存在的问题
环境影响评价主要是在项目开工之前，对可能造成的环境污染进行防治，其中包含对项目选址的评估，对项目动工后造成的污染进行分析和评估，尽可能把对环境造成的污染降到最低。排污许可制度主要是对于项目进行中或项目完成后的监管，是项目进行合理排污的依据。在我国两者之间进行衔接，仍面临着许多问题，具体如下：
一是两项制度之间没有完善的制度进行衔接。两项制度都有不同的体系和操作规程，没有一座桥梁进行衔接。二是环境影响评价制度提出的环境管理要求得不到全面的落实，项目在实施的时候都取得了排污许可证，但是对于项目的监管就比较薄弱。三是两项制度之间缺乏统一的实行规范。环境影响评价制度的源强核算与排污许可制度的实际排放量核算方法不一样，导致检测的污染数据多种多样，两项制度之间没有连贯性，这就降低了对于环境保护的力度。因此，需要开展环境影响评价与排污许可制度衔接的研究，以实现国家的绿色发展。
环评重在事前预防，是新污染源的“准生证”[1]，内涵既包括对项目实施后排污行为的环境影响预测评價、环境风险防范以及新建项目选址布局等，也包括项目建设期的“三同时”管理，同时，也为排污许可提供了污染物排放清单。排污许可重在事中事后监管，是载明排污单位污染物排放及控制有关信息的“身份证”，许可证是排污单位守法、执法单位执法[2]、社会监督护法的依据之一。环评与排污许可两者互为因果，相辅相成，密不可分。瑞典、美国、欧盟等都已实现了两项制度的紧密衔接，我国部分省份也将环评作为核发排污许可证的前提和依据，但在实际管理过程中，仍面临诸多问题：
一是两项制度衔接缺乏制度安排，“两张皮”问题突出。一直以来，排污许可证未将环评提出的污染源排污特征、排放量、环境管理与监测等信息相应载入，未能充分发挥精细化管控排污行为的作用。
二是环评提出的污染源管理要求得不到落实。一方面，建设项目事中事后监管薄弱，排污许可“重发证、轻监管”。另一方面，环境监察执法依据排放标准，而环评考虑到环境质量和敏感目标的需求，往往提出比达标排放更为严格的污染物排放控制和环境管理要求，无法在事中事后监管、许可证监管中得到落实。
三是两项制度缺乏统一的技术规范。环评源强核算与排污许可实际排放量核算方法不统一，导致污染源数据“数出多门”，且缺乏连贯性，大大削弱了污染源管理效力。[3]
因此，有必要开展环评与排污许可制度衔接研究，实现污染源事前审批与事中事后监管有机衔接和污染源全生命周期管理。
2 总体思路与关键点
为使各项制度简化并且高效运行，具有连续性，因此需要对环境管理制度进行改革。在环境污染的预防阶段环境影响评价起到了一定的作用，为环境污染架起了一道“安全防火墙”，在制度改革中，我们不能盲目改革，要避开以下两个误区：一方面是将环境影响评价制度削弱；另一方面是环境影响评估制度被排污许可制度替代。应该是通过排污许可制度来强化环境影响评价制度的效果，通过环境影响评价制度来促进排污许可制度的管理，二者相辅相成。要想让两个制度完美的融合在一起，既要对整个层面进行把控设计，又要对基础层面的每个环节研究到位，使每个环节都密切结合起来，从而达到环境污染的高效管理。
两个制度改革的整体思想：一是要将排污许可制度放在中心位置，健全以排污许可制度为中心的环境污染管理制度，实行“一证式”管理模式：一方面，利用排污许可制度中一套数据作为约束，对污染排放和环境执法进行硬性制约，防止环境污染管理中存在多套数据造成的混乱局面；另一方面是把排污许可制度作为领头羊，融合各项管理制度，从根本上落实环境影响评价制度对环境污染的各项管理要求，解决环境污染的全方位监管；二是对环境影响评价制度进行全面深入的改革。改革是为了对排污许可制度更有效的服务。首先对一些无关紧要的手续进行简化，例如工程竣工时的验收许可证，这项可以由企业自己验收，但是验收的文件要作为排污许可证的申请材料之一，如果企业没有实行排污许可管理，可将相关文件报给相关单位做备案。其次是对审批范围进行调整和整合，再次是将环境影响评价和排污许可的算法和技术手段进行统一，最后实现两个制度的无缝接轨。
3 加强两项制度接轨的建议
一是修订相关的法律制度和规范制度。通过修订相关的法律法规，进一步对环境影响评价的范围、主要责任、机制、跟踪评估等管理程序制度进行全面完善规划。对管理制度的要求进行充分补充，建立环境影响评价与排污许可制度之间的联动性能，建立负面影响的管理制度。对排污类的项目验收时的环保验收取消，制定修改相关的技术方面的规范制度。让企业的环境责任增强，环境意识提高，让每个人都参与进来，为两项制度的接轨提供基础条件。二是统一标准。将两个制度中的技术标准进行统一化，使用一套标准体系。实现兩个制度在技术体系上的全面统一。制定统一标准的核算方法，在两个制度中要都适用。建立相关的清單表格，建立污染治理最佳的企业名单，实现两项制度在细节方面的统一融合[3]。三是建立联动机制。第一、企业如果新增污染排放源，要对其环境影响评价制度的落实情况作为考察要点。第二、对已经取得许可证的企业对排放源扩建或者进行技术改革的，需要对排污许可证进行审核，对不增加排放量的企业，并具有环保意识的企业，要适当的减少审批手续。第三、将污染源的全生命周期都纳入企业的主体责任中。投产前相关部门进行审批，投产后企业自行监督并向有关部门报备。第四、有关部门加大监督力度和出现问题后的及时落实以及处罚力度，只有这样才能凸显企业主体责任，强化企业主体责任形成的社会意识，形成社会约束感和威慑力。
4 结束语
环境影响评价与排污许可制度的无缝接轨可更好的对环境污染进行管理[4]。本文具体从两个制度衔接所面临的问题入手，通过分析出两个制度结合的整体思路和关键点作为基础，提出两个制度在结合方面的决策和建议。
参考文献
[1]吴婷婷.排污权与排污许可制衔接探析[J].环境影响评价，2017，（05）：32-35.
[2]盛妍.我国排污许可法律制度研究[D].大连：大连海事大学，2017.
[3]曹亚首.新型排污许可制度与环境影响评价的衔接研究[J].工程建设与设计，2017，（08）：129-130.
（作者单位：中南安全环境技术研究院股份有限公司黑龙江分公司）
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