中国碳排放交易市场配额分配的不足及其完善建议

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　　[摘 要] 碳排放配额的分配机制是碳交易市场健康运行的首要步骤。它通过确定企业可获得的排放配额的数量及其价格信号作用来激励企业采取节能减排措施。目前中国碳交易试点地方的配额分配方式以及事后调整机制均存在一定的不足，应改进“历史排放法”，并逐步使用“行业基准法”来分配配额，适度增加有偿分配的比例，同时改革配额数量的调整机制。
　　[关键词] 中国碳市场;配额分配;历史排放法;行业基准法
　　[中图分类号] F205 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2019）04-0102-04
　　中国已经将碳排放交易视为应对气候变化与削减温室气体排放的重要手段。自2011年开始，北京市、深圳市、上海市、广东省、湖北省等8省市相继开展了地方性碳排放权交易的试点工作。另外，全国统一的碳交易市场已经于2017年12月正式启动，电力成为首批纳入控排管理的行业。目前，8个试点地方与全国性市场将同时运行，并最终实现地方市场向全国统一市场的完全过渡。
　　碳排放配额的分配机制是碳交易市场正常启动与健康运行的首要步骤，该机制对于碳交易的温室气体减排效果（环境效应）具有重要的影响力。按时间顺序来划分，碳排放交易的运行机制如下：设定温室气体总量控制目标（配额的总量）→确定纳入碳排放交易体系的控排单位（获得配额的单位）→政府向控排单位发放排放配额（一级市场）→企业在公开市场交易排放配额（二级市场）→政府督促企业履约与处罚违规行为。在确定配额总量和控排企业的基础上，政府将着手制定排放配额的初始分配方案，并在一级市场上向控排企业发放配额，此配额可在二级市场上流通。政府分配排放配额的方式可分为有偿与无偿两种方式，其中无偿方式又可进一步划分为基于企业历史排放量的“历史排放法”与基于行业温室气体排放先进值的“行业基准法”。在此基础上，政府还会根据碳市场的价格情况对配额数量进行适当的调整。
　　通过从配额分配机制的环境效应出发，厘清当前我国8个碳交易试点地方的配额分配所存在的不足，并提出相应的完善建议，以期为碳市场主管部门提供政策参考。
　　一、配额分配机制对削减温室气体的重要价值
　　（一）数量控制——确定企业的温室气体排放空间以及相应的减排义务
　　在碳排放交易体制下，企业所拥有的每一单位的排放配额（以吨二氧化碳当量为计算标准）代表其可排放相应数量的温室气体的权利，是政府授予企业的一种特定数量的排放许可。因此，政府分配配额的过程实质上是政府对每一个企业的排放设置了一个特定的数量控制标准。尽管企业可以突破这个标准，即一旦实际排放量超过其获得的配额总量，企业还可以在交易市场购买短缺的配额并将之用于履约，但是这意味着企业必须支出额外的生产成本。因此，企业为了避免支出额外成本，必然会约束其生产或经营活动的温室气体排放总量，尽可能将实际排放量控制在配额总量的范围内。此做法将与政府在特定时间内的温室气体减排目标相契合，由此来实现碳排放交易体制预期的环境效应。
　　基于此，政府所设定的本地温室排放总量以及在此基础上政府给每一个控排企业发放的配额数量，能够体现配额之初始分配的环境效应。从供求关系的角度来说，政府应确保控排企业获得的配额数量相对于其实际需求来说具有适度的稀缺性。由于政府通过配额分配设置了企业可排放的温室气体总量，而且持续地降低该总量，从而人为地创造了配额的稀缺性。如果配额供应过少，市场价格必将高起，那么这将会不合理地加重排放绩效差的企业减排的负担，与碳排放交易制度旨在降低全社会减排成本的内在机理相违背;如果配额供应过多，市场价格必将低迷不振，那么企业只需低价购买配额即可完成履约任务，这将会不合理地抑制企业减排的积极性，有损环境效应的实现。配额的稀缺性一方面受到本地总量控制目标（配额总量）的影响;另一方面，更重要的是，它也受到特定企业可获得的配额数量的限制。
　　（二）价格引导——通过价格信号作用激励企业采取节能减排措施
　　碳排放交易市场的运行旨在尽可能降低企业的减排成本，同时通过经济手段鼓励企业采用更加先进的减排技术与清洁能源。碳交易的内在机理是：减排成本低于配额的市场价格的企业，可以采取实际减排行动并通过出售配额来获益，这使得生产工艺先进、排放绩效高的企业有高涨的热情来参与碳排放交易;而减排成本高于配额的市场价格的企业，可以通过购买配额来降低自己的减排成本，这也可以减少排放绩效低的企业对于碳排放交易的抵觸情绪。因此，配额的市场价格是确保碳排放交易体系平稳运行、实现预定的减排目标的一个重要抓手。
　　碳排放交易的目的不仅是引导、约束企业减少温室气体排放，而且还包括鼓励企业投资环境友好的技术、使用清洁能源，逐步淘汰高污染高能耗的落后产能，促进产业升级等。以上环境效应的实现均有赖于碳排放配额的价格信号作用。在充分竞争、信息完整的交易市场中，商品的价格具有两个作用：指导产品的生产者将之售予最珍视其的人（出价最高的人），这被称为价格的配给功能;引导资源从低生产率的产业分配至高生产率的产业，这被称为价格的分配功能。假设企业使用环境友好技术与清洁能源的成本要低于排放配额的市场价格，那么企业就会采取上述减排行动，为全社会的节能减排作出贡献。反之，假设企业既无力承担设备改造、技术更新以减少排放的成本，也无力从二级市场购买配额，那么这部分企业必将逐步被淘汰。此结果也有助于环境效应的实现。由此，全社会的经济资源将从高能耗、高污染、高排放的产业转移至环境友好型的产业。这就是排放配额的价格分配功能。但是，配额价格过高也会损害控排企业（特别是中小企业）的发展能力，使其在经济上行周期时无法快速扩大生产，失去发展机遇。
　　总之，排放配额的市场价格与政府对配额的分配（供应量）有密切的关系，因为价格取决于市场供求关系的发展与变化，而政府可以从供应端来影响碳市场的运行，努力实现排放配额的市场均衡价格以及资源配置的最佳状态。 　　二、环境效应视角下中国试点地方之配额分配机制的不足
　　（一）配额分配方式存在不足，未能充分激励企业减排
　　中国碳交易市场的实践表明，试点地方政府主要依据控排企业的历史排放量来核算其应获得的配额数量，而前几年为经济快速发展阶段，企业的生产量与排放量均比较高，这很容易导致配额的多发以及市场价格的低迷。相应地，碳价低迷必然削弱企业节能减排的动力。
　　碳价低迷与交易不振一定程度上表明控排企业以及其他市场参与者（如机构或个人投资者）对排放配额的需求严重不足。究其原因，一方面碳市场受到了2015年以来中国经济下行、政府致力于去除过剩产能的大环境的不利影响，因为能源、钢铁等高能耗高排放行业开工率降低、排放减少。另一方面，这也表明相对于企业的实际需求来说，8个试点地方对排放配额的发放过于宽松。其主要原因之一就是“历史排放法”的普遍使用。因为在“历史排放法”下，企业所获配额的数量主要是依据该企业在基准年的历史平均排放量来核算的。有些地方会按历史平均排放量的100%来发放，例如广东省2014-2015年对于电力、石化、水泥、钢铁等行业均采用此分配方案。有些地方会在历史平均排放量的基础上加入调整系数，目的是逐年降低配额数量。例如，北京市2013-2015年对制造业的控排系数分别是98%、96%和94%，2016年广东省对电力、石化、水泥、钢铁等行业首次采用年度下降系数（99%）来调整。还有一些地方对配额总量设置年度下降系数，如2013-2015年重庆市按逐年下降4.13%确定年度配额总量控制上限。问题在于，在经济总体下行的背景下，依“历史排放法”进行核算与分配必然会带来配额过剩的问题，欧盟自2008年金融危机以来碳价长期走低就是典型的例证。即使部分试点地方的政府试图通过控排系数或年度下降系数来收紧配额总量，但由于该系数的调整作用十分有限（十分接近于100%），效果也必然不尽理想。总之，“历史排放法”不仅会影响减排成本的分配，而且也影响经济效率和环境有效性。
　　（二）配额数量的事后调整不足或不合理，未能实现碳市场供求关系的均衡
　　碳价低迷是中国碳市场价格信号失灵的表现，即碳价无法在市场机制的作用下自动调整回均衡区域，而失灵的根本原因是配额的供给曲线与市场需求之间发生了严重的偏离。为防止碳价过低或过高影响碳市场的平穩运行与企业减排的积极性，政府通常会设置一定的配额事后调整机制。此类调整机制可分为数量与价格干预两种。在数量干预方面，政府通常会建立配额储备机制，预留一定比例的配额。在碳价过高时，政府可以通过拍卖特定数量的配额来降低市场价格。在碳价过低时，政府可以通过回购一定数量的配额，减少碳市场的供应和提高市场价格。政府还可以通过允许配额的跨期使用（存储）来减少某一时间段内的市场供应，以提高市场价格。在价格干预方面，政府还可以通过设置价格安全阀或上下波动限度来调控价格。
　　目前中国试点地方的立法大多允许配额跨期使用，而且实践中该机制也被用于减少试点交易期内的配额数量。上海市发改委于2016年5月6日发布公告称，2013-2015年纳入碳排放配额管理的试点企业所拥有的2013-2015年度配额在2016年6月30日后停止用于交易和履约，同时等量结转为下以阶段（2016-2018年）的配额。2016-2018年期间，每年结转的数量为企业结余配额总量的1/3。结转的配额可正常使用。不过，此通知的出台时间过晚，至2015年6月30日履约期届满只有不到两个月时间，难以充分影响试点企业对2016年后的市场走势产生积极的价格预期，对上海市配额价格的提振作用也比较有限。此外，湖北省采取了约束配额价格之上下波动限度来调控碳价。但是，这种方法过度干预了碳市场的正常运行与价格波动，忽视了碳市场本身拥有的自我纠错能力。
　　三、关于碳排放配额分配方法的完善建议
　　（一）改进“历史排放法”，增强碳排放交易对企业减排的激励作用
　　在很长一段时间内，“免费为主”、“有偿为辅”应是中国碳交易主管部门分配排放配额的主要方式。特别是在全国碳市场启动的初期，为尽快获得控排企业的配合，降低市场启动与运行的成本，“历史排放法”将成为重要的选择。“历史排放法”固然具有技术要求低、简便易行的优点，但是却存在“鞭打快牛”的弊端，即历史排放量大的企业的配额数量必然超过先进企业的配额数量，这对于先进企业的减排行为会构成一种阻碍，抑制企业使用节能技术的积极性。而且，“历史排放法”极易导致配额的“超额发放”。中国的部分试点地方已经注意到上述问题，并采取了相应的对策来减少此方法的消极影响。
　　这些地方一方面通过历史碳排放量为基础数据来计算企业可得的配额，另一方面也引入了多个调整因子，如上海引入“先期减排配额”，北京、广东与湖北引入“行业控排系数”等，以逐步加大配额数量的约束性与管制力度。具体来讲，为减少“历史排放法”可能产生的“奖劣罚优”效果，上海市政府会在核定配额的数量时予以一定的调整，以保护先进企业的减排积极性。上海市政府规定，试点企业如在特定期间实施了节能减排项目或环保项目，且获得了政府的认可，可获得先期减排配额。该配额的数量为政府核定的碳减排量的30%。据此，上海市控排企业在试点期开始前的碳减排量中只有30%才能获得奖励性的配额，调整的力度十分有限，并不能从根本上改变配额数量主要取决于企业历史排放量的局限性。
　　又如，北京市在发放2013-2015年的配额时，分行业设定了不同的控排系数。制造业的控排系数为98%、96%和94%，服务业的控排系数分别是99%、97%和96%。广东省在分配2016年度电力、石化、水泥、钢铁等行业的配额时则开始采用年度下降系数（99%）。《湖北省2015年碳排放权配额分配方案》也分别为玻璃与其他建材、陶瓷、汽车、钢铁、石化、造纸等行业确定了控排系数，这些系数大多在0.97至0.98左右。由此看来，上述控排系数或年度下降系数均在95%以上，对于避免“超额发放”的作用比较有限。 　　基于此，建议政府应以提高环境效应为导向，加大对“历史排放法”的调整力度。例如，对于排放绩效好的先进企业在参与碳交易前的节能减排量，政府应加大“先期减排配额”的奖励力度，可按1：0.5或1：0.6的比例来发放。另外，各行业的控排系数至少应在95%以下。
　　（二）逐步采用“行业基准法”来免费分配配额
　　就免费分配而言，在碳市场建立初期可主要采用“历史排放法”，但在条件成熟时应统一采用“行业基准法”来发放配额。一方面，统一的免费分配方法可以确保不同地区的同类企业之间进行公平竞争;另一方面，基于“历史排放法”的分配，除非政府对企业的历史排放数据进行严格的调整（如以历史排放量的90%为准），否则很难促进能效低下的企业进行减排。“行业基准法”的特点是政府为特定行业的控排企业设定一个统一的排放标准，这个排放标准是按本行业所有企业每单位产品或服务的平均排放量或排放绩效最好的部分企业的平均排放量来确定的，从而对企业产生了非常明显的引导作用。
　　另外，依据“历史排放法”发放的配额数量主要取决于特定企业的历史平均排放量，很大程度上可抵消企业的实际排放量，具有“碳中和”的特征，因此可能被指控为政府向企业提供“碳中和”服务，从而构成WTO《补贴与反补贴措施协定》下的一种财政资助（“政府向企业提供某种服务”）。与之相反的是，“行业基准法”不具有“碳中和”的特征，且更能激发企业的减排动力，减排效果更好。
　　所以，各地政府应统一采用“行业基准法”来免费分配配额，且该方法应统一适用于既有企业与新建企业。同时，由于“行业基准法”的减排力度比较大，易引发部分企业的不满或抵制，所以应分阶段推进“行业基准法”的适用。早期可按每一行业所有企业（而不是部分先进企业）每单位产品或产值的平均排放量来设置行业基准线，后期则可以按每一行业排放量最少的位居前20%或30%企业的平均排放量来设定基准线。
　　（三）适度增加有偿分配的比例，逐步改进有偿分配的实施方案
　　将来很长一段时间内，无偿与有偿相结合的“混合模式”必将是中国碳市场主流的分配模式。但是，纵观全球碳市场，政府逐步加大配额之有偿分配比例已经成为一种普遍的趋势。欧盟自2013年开始逐步推行拍卖法，增加拍卖分配的比例，到2020年将全部采用拍卖法来分配配额。唯一的例外是，对于严重具有碳泄漏风险的行业，欧盟仍免费分配一定数量的配额。就中国8个试点地方而言，尽管各地均为拍卖分配配额预留了政策空间，但实践中只有广东省与湖北省作了拍卖分配配额的有益尝试，并根据市场运行情况以及经济形势进行了一定的改进。
　　有偿分配是最能体现环境治理中的“污染者付费原则”的配额分配机制，同时也是对碳排放交易市场的消极影响与扭曲最小的分配方式，因为这实际上由企业自己来决定配额在一级市场上的供应且不受企业排放数据之可获得性与可靠性的影响。另外，政府应明确规定拍卖收入应用于市场调节、碳市场能力建设以及支持企业减排等用途。
　　（四）完善配額数量的事后调整机制
　　在常用的免费分配方法中，无论是“历史排放法”与“行业基准法”，政府面临的最大困难就是决策所依据信息的不完整性与不可靠性。总之，相对于市场需求而言，政府对配额的初始分配始终存在过多或过少的问题，事后的调整机制就十分有必要。目前各试点地方大都规定了配额的事后调整机制，具体包括两种手段：一是政府预留一定比例的配额，并在必要时向市场投放此预留配额以平抑碳价;二是政府设立碳市场调控资金，在配额偏多、碳价低迷时通过回购来减少配额的供应，以提高碳价。
　　上述事后调整机制还缺乏具体的实施方案，而且实践中也没有得到严格的执行。例如，在碳价过低的背景下，湖北省并没有采用回购配额的方式来调控市场，而是采用了限制碳价之上下波动幅度的激烈手段。由于碳价持续下跌，湖北碳排放权交易中心于2016年7月15日发布公告称，从7月18日起调整排放配额的议价区间，涨幅上限依旧为10%，跌幅下限调整为1%。另外，湖北省发改委还发布通知，对于2016年企业履约后剩余未交易的配额将予以收缴。上述举措的出发点还在于减少配额在2015年交易期内的市场供应，限制碳价的下跌，努力避免碳价的长期低迷。
　　但是，上述做法损害了市场价格机制的自我修复功能，影响了市场在资源配置（配额分配）中的决定性作用，而且还会损害企业的合法权益，加大市场恐慌，使碳市场的监管政策缺乏可预见性与稳定性。因此建议，一旦市场出现配额过多、碳价低迷的现象，政府应从影响供需关系的角度（而非直接限定价格波动幅度）来调节市场。例如，湖北省一方面应改革下一交易期的初始分配方法，减少免费配额的供应，另一方面还可使用专项资金来回购一定数量的配额，或者提前允许企业将剩余配额的一部分或全部结存到下一交易期使用。可资佐证的是，欧盟碳市场曾经同样存在“配额过量”的问题，但欧盟并没有采用限制碳价上下浮动以及收缴到期未交易配额的干预手段，而是选择了“折量拍卖”（back-loading）以减少配额供应的方法。在2014、2015、2016年通过拍卖分配的配额中，欧盟分别减少了4亿、3亿和2亿吨的配额供应。
　　四、结语
　　碳排放交易在气候变化政策中引入了经济手段和交易制度，它能够通过政府管制和市场机制的共同作用来实现市场主体的减排成本和收益之间的适度均衡，并通过“奖优罚劣”机制来尽可能杜绝“搭便车”行为，从而至少在国内层面破解应对气候变化中的集体行动困境，促使个人按照其共同利益来行动。当前阶段，碳排放交易的重要价值不仅在发达国家而且在中国等发展中国家也得到了普遍的认可。
　　从环境效应的角度来检视，中国8个试点地方的碳排放配额的分配方式存在以下不足：配额数量过于宽松，未能充分激励企业减排;配额数量的事后调整不合理，未能实现碳市场供求关系的均衡。因此，政府应改进“历史排放法”，增强碳排放交易对企业减排的激励作用;在免费分配时，应从“历史排放法”逐步过渡到“行业基准法”;适度增加有偿分配的比例，逐步改进有偿分配的实施方案;改革配额数量的调整机制。在构建全国性的碳交易市场时，主管机关也应充分考虑以上因素，以增强碳交易的环保效应，同时充分鼓励控排企业进行技术创新，实现碳交易的“溢出效应”。
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