自然资源统一确权登记存在问题与对策

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　　摘  要  自然资源统一确权登记是深化生态文明制度改革、建设美丽中国、落实新发展理念的一项重要举措。同时也是合理使用自然资源，促进自然资源可持续发展的重要保证。因此自然资源统一确权登记工作需引起足够重视[1]，在确权与登记的过程中准确了解区域当前自然资源现状，从而合理调配自然资源。本文首先阐述了自然资源统一确权登记工作的重要性，然后从法律体系和产权体系角度分析了自然资源统一确权登记中存在的问题，最后提出了可供参考的对策建议。以期为我国自然资源统一确权登记工作提供有意义的参考，促进我国自然资源的可持续利用。
　　关键词  自然资源;统一确权登记;存在问题;对策
　　中图分类号： F205                         文献标识码：A
　　Abstract： The unified confirmation and registration of natural resources rights is an important measure to deepen the reform of ecological civilization system， build a beautiful China and implement the new development concept. It is also an important guarantee for rational use of natural resources and sustainable development of natural resources. Therefore， enough attention should be paid to the unified confirmation and registration of natural resources. In the process of confirmation and registration， the current status of regional natural resources should be accurately understood so as to rationally allocate natural resources. This paper first expounds the importance of the unified confirmation and registration of natural resources， then analyzes the problems existing in the unified confirmation and registration of natural resources from the perspective of property right system and legal system， and finally puts forward some Suggestions for reference. In order to provide meaningful reference for the unified confirmation and registration of natural resources and promote the sustainable utilization of natural resources in China.
　　Keywords： natural resources; unified confirmation of right registration; problems; countermeasures
　　0  引言
　　自然资源是人类可以直接从自然界获得，并用于生产和生活的物质和能量。它既是自然环境的重要组成部分，又是自然环境和人类活动的联系纽带。一般可分为：土地资源、水资源、气候资源、生物资源、矿产资源等。大量的自然资源具有双重性， 如：水流、森林、草原等[2]，它们既是重要的生态环境要素，同时具有所有权人或他物权人依法或依合同对其所享有的直接支配并排除他人干扰与破坏的物权。我国土地法、水法、森林法、草原法等诸多自然资源法规在明确规定各类自然资源的所有权、使用权、开发权等权利的同时， 都要求合理利用、保护自然环境、维护生态平衡。因此开展自然资源统一确权登记工作对自然资源的可持续利用具有重要意义。当前，开展自然资源统一确权登记工作过程中存在一些问题，影响确权与登记的顺利进行，这就要求相关工作部门和人员制定有效的对策和解决措施，保证自然资源统一确权登记工作的顺利实施。
　　1  自然资源统一确权登记工作的重要性
　　完善了自然资源保护和利用制度。通过对自然资源统一确权登记工作的研究发现，明确自然资源的使用与确权，有利于规范人们对自然资源的利用行为，加强人们的自然资源保护意识[3]。这对于自然资源的可持续利用具有重要的意义。在对自然资源进行确权与登记的过程中，可以有效的建立起产权归属责任制度，明确当前自然资源的现状，使后續的利用和调配更加科学合理，形成完整的自然资源产权机制。同时还可以提高国家对自然资源的监督和保护力度，及时发现浪费和破坏自然资源的行为。
　　解决“公地悲剧”问题。减少我国自然资源产权上存在产权主体缺位、利用关系混乱、过度利用所产生的“公地悲剧”问题。及时发现和解决自然资源严重滥用、环境恶化、生态环境破坏等问题，才能在发展进程中实现对自然资源的合理保护。同时，确权登记有助于监督和管理相关负责部门，逐渐明晰各部门的责任，一旦发生关于自然资源被滥用或破坏等问题时，能够及时的查清责任主体，避免因管理不当而造成自然资源流失或被破坏。 　　有利于促进社会的可持续发展。自然资源作为人们赖以生存的主要资源，在日常的生产生活中都起着十分重要的作用，同时也是保证生态系统可持续发展的关键因素。合理的使用自然资源不仅可以促进社会的发展[9]，满足人们的日常生活需求，还有利于实现资源的可持续利用。因此，在利用自然资源的过程中必须考虑当前的社会发展现状，以及自然资源的存储情况，基于合理使用的原则满足人们的需求。只有对自然资源进行权属责任确定和登记，才能有效的提高自然资源的利用率，促进社会的可持续发展。
　　有利于自然资源的合理分配。产权制度是实现自然资源有偿使用、优化配置的基础和前提， 只有产权制度明确才能实现资源有偿使用。因此需要明确产权制度对自然资源分配的重要性[4]，在具体的分配和利用过程中能够按照规定的要求进行。施行自然资源有偿使用制度，可以加强对自然资源的管理，健全严格准入制度、完善激励约束机制， 贯彻落实有偿使用制度和严格的集约利用制度， 明确资源产权和利益的关系， 使权利人在获取自然资源资产利益的同时， 履行保护自然资源的义务， 杜绝以垄断等获取超额利润的行为， 实现自然资源的市场化配置，从而实现自然资源的合理分配和使用。
　　2  自然资源统一确权登记工作存在的问题
　　产权归属不明确。我国在制定自然资源归属权相关法律时，概念和定义等模糊不清，容易产生分歧，在进行归属权划分时容易引发各种争议，不利于进行自然资源归属权划分和登记，影响工作进展[8]。由于法律不太完善，在进行归属权确定或登记时，存在困难，容易造成造成了相关部门监管不利，从而破坏了自然资源。
　　现代产权制度体系尚未建立。我国在自然资源管理方面的机制不是太完善，缺乏有效监督，因此，在处理自然资源纠纷时容易出现问题，不利于进行自然资源清算和归属权确定。甚至会导致其他问题，如：相关机构和部门未能充分履行职責、权责不清、执法纠纷等问题。另外，由于自然资源的属性和类别存在交叉，容易导致不同机构部门之间处理自然资源问题出现互相推诿现象[5]，缺乏相应的监督机制，各机构部门之间缺乏有效制约。目前，我国对自然资源的管理尚未进行综合管理，多是以分类管理为主，如对某一类别的自然资源进行管理，缺乏系统性，自然资源的管理不仅要进行分类别的横向管理，还需进行汇总式的纵向管理。
　　产权交易机制不完善，市场配置程度低。我国在自然资源的产权交易建设起步较晚，同时也缺乏相关监督机制，交易市场未形成透明化、公开化、合理化机制，容易导致自然资源产权流转不透明。相关职能部门如果过度干预，会影响市场价格，不利于发挥市场的作用，从而导致自然资源利用率降低。
　　3  解决自然资源统一确权登记工作中存在问题的对策
　　国家在法律法规中出台有关自然资源确权登记指导的细则。对确权的自然资源进行合理的管理和利用是国家进行生态文明建设一项重要举措。自然资源统一确权登记工作的实施打破了我国一直以来只运用各部门的法律条款进行自然资源管理的局限性，这种整合统一到一个机构的资源管理模式改善了分散式管理中联系性不足的现象。有利于我国进行统一的管理自然资源产权和合理的建设国家生态文明。统一确权的管理方式更符合国家的发展方向。《试行办法》第一章第一条详细阐述了自然资源统一登记的目的：“为落实十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于印发<生态文明体制改革总体方案>的通知》要求，规范自然资源统一确权登记，建立统一的确权登记系统，推进自然资源确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。这一文件中指出的重要内容在法律中迈进一步，更加完善法律对国家资源的管理和维护，建立起确权登记工作的基本框架，帮助国家相关部门配合进行统一的自然资源确权登记行为。有了国家法律政策的保护和相关确权登记的政策指导，那么自然资源的确权登记工作将开展的更加顺利且规范。
　　进一步划清产权边界。在立法中应明确该方面法律，这样能有效减少纠纷，特别是所有权人的范畴，有利于提升对自然资源的保护，要对所有权人职责和权利进行清晰定义，使所有权人更合理高效的开展自然资源的利用[6]。我国土地资源的利用，土地资源属于国家，但是可以进行承包和流转等清晰界定，土地资源的管理依法由国务院和地方各级政府共同享有，经过其共同努力，有效进行自然资源的利用，促进其流转。另外，法律中根据我国当前社会发展形势，制定了合理的自然资源的划分，更符合我国当前发展形势，同时，有利于其激发土地承包者的积极性，促使其合理利用土地资源，在法律许可范围之内。在土地资源这方面的成功也为我国其他自然资源的划分提供了借鉴意义，因此，政府在制定相关政策时，可以借鉴其制度和管理，以促进我国其他自然资源的划分和产权界定，同时在划分过程中，更预留了所有权代表行使主体、所有权代表行使内容等条款， 划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界， 有利于理清不同层级政府保护自然资源的权责， 进一步加强自然资源保护。
　　加强统一确权登记试点工作反馈。相关机构和部门要对试点工作能否有积极作用进行调研[7]，并对调查和反馈结果进行分析和总结，以明确试点存在的问题，并积极解决，保证我国自然资源的划分和登记等更好的符合当前我国发展形势，在制度和指导条例下来后，可以先展开局部地区试点工作，看其是否有助于我国资源利用。
　　我国自然资源管理部门要结合我国发展形势，制定符合当前发展的制度和法律，不断完善自然资源高效开发和利用方面的措施。自然资源确权登记前要提前对各地区的自然资源进行调查和统计，以便进行查对，同时要通过法律手段予以明示，这也有利于推进社会公平，提升产权透明度，有助于对自然资源进行核查，并可以提高其自然资源的利用率，促进我国经济增长。
　　4  结论
　　自然资源统一确权登记有利于帮助开展自然资源统计调查，能更合理和高效的利用我国的自然资源，避免过度开发利用破坏生态平衡。在实际工作中，可在局部地区先展开试点工作，以调查其是否符合我国自然资源利用基本情况，同时要对试点区工作进行总结。综上，本文阐述了自然资源统一确权登记中存在的问题，提出了一些对策和措施，为我国自然资源统一确权登记工作提供有意义的参考，促进我国自然资源的可持续开发与利用。
　　参考文献/References
　　[1]所有自然生态空间统一确权登记——聚焦《生态文明体制改革总体方案》提出的八项制度[J]. 欣华.  农村.农业.农民（A版）. 2015（10） ：3.
　　[2]对我国自然资源产权制度建设的战略思考[J]. 马永欢，刘清春.  中国科学院院刊. 2015（04） ：1-4.
　　[3]产权视角下的矿产资源资产负债表构建研究[D]. 姚智毅.安徽财经大学 2017（3）：2-5.
　　[4]不动产统一登记视野下的空间权登记法律问题研究[D]. 姜琰.山东师范大学 2017：5-10.
　　[5]自然资源统一确权登记的相关问题雏探[J]. 余姝辰，余德清，彭璐，夏乐，贺秋华.  国土资源情报. 2018（02） ：1-3.
　　[6]国外自然资源登记制度及对我国启示[J]. 陈丽萍，吴初国，刘丽，刘伟.  国土资源情报. 2016（05） ：6-9.
　　[7]国外自然资源管理的基本特点和主要内容[J]. 国土资源部信息中心课题组.  中国机构改革与管理. 2016（05） ：3-5.
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