地方政府土地违法违规驱动力分析

来源:用户上传      作者:

　　摘    要：土地执法监察在某种程度上有着执法不严的问题，并且违法不究现象比较严重，在对违法违规用地进行处置的过程中，会通过以罚代法、补办手续等情况对错误进行弥补，这些都是地方政府土地违法违规驱动力。因此，本文针对地方政府土地违法违规驱动力给出了详细的分析。
　　关键词：地方政府;违法违规;驱动力
　　1  前言
　　在十二五期间，共累计发现违法用地行为为38.7万件，其中涉及土地面积19.9万公顷。很多问题的发生都与政府主导、默许以及支持非法扩张有着直接的关系。本文针对地方政府土地违法违规驱动力给出了详细的分析和探究。
　　2  地方政府土地违法违规的表现形式
　　2.1  违法违规批地
　　根据《全国土地分类》当中的一系列规定，将土地进行了详细的划分，其中包括农用地、 未利用地以及建设用地。土地的所有权权属划分包括农村土地集体所有;城市土地为国家所有。在《土地管理法》当中，也给出了明确的规定，任何个人以及单位的相关建设工作，需要对土地进行应用的，在经过土地经收程度进行转化，成为国有建设用地时，未利用地、集体建设用地直接经过土地征收的程序，使其成为国有建设用地[1]。
　　农转用审批需要经过层层审批，由市级以及上人民政府进行审批。地方政府违法违规批地的主要形式包括：其一，农转用以及土地征收没有经过审批以及越权进行审批，或者直接帮助企业用地，并对土地进行规避，从而产生了违法以及违规用地;其二，审批通过少，用地多，用地超出批文所要求的规模以及区域，利用以租代征的形式，需要先由乡镇政府站在农民集体经济组织中进行租地，之后将其进行转租，转移给企业。
　　2.2  违反土地供应政策出让土地
　　为了保障土地的集约、节约利用，国土资源部颁布了《全国工业用地出让最低标准》，在其中明确提出了，工业用地需要利用招标拍卖挂牌的形式，这样才可进行出让，其中出让的低价以及成交的价格，都不能小于所在地土地等别相对应的最低价格。但是某地政府为了实现招商引资的目标，也为了对这一政策进行规避，应用了出让金反还以及税收优惠等相关措施，这样便可通过其他的形式将土地低价让出[2]。或者在与开发商对土地出让协议签订之后，对出让的条件进行量身定做，这样便产生了虚假挂牌进行出让的形式。
　　地方政府对于违土地供应政策出让的表现还包括：超出了《划拨用地目录》当中对供应土地的划拨，或者没有按照《限制供地项目目录》当中的供应土地要求，如别墅项目以及高尔夫球场项目等。;土地供应主体存在违规的行为，土地供应的主体为县以及市、人民政府以及县国土资源局进行实施，其中交易和储备中心、交易中心以及村级组织都不是供应的主体、在对土地进行出让的过程中，供应的主体会经常产生一些错位，所以出现了违规用地的行为。
　　3  地方政府土地违法违规驱动力分析
　　3.1  GDP属于中心的政绩观
　　1994年，我国对分税制改革进行了应用，把全国财政体系进行了划分，根据相关的数据统计，在1993年中央以及地方的财政收入占总财政收入的比重分别为20%和78%。但到了1994年之后，占据的比重便发生了明显的变化，分别占据55%以及45%，与税制改革之前的数据进行比较，地方财政收入有了明显的下降，其幅度为30%。但是，地方政府需要承担的事权并没有相应减少，这便使得分税制改革之后的地方政府事权与财权出现了不一致的情况。在GDP作为中心的政绩观指导下，地方政府需要进一步对财源的路径进行扩大，其中土地一级市场当中的垄断，便成为了将融资渠道进行扩大的理想途径[3]。
　　地方政府通过“土地经营城市”住宅以及商业用地进行出让，会使价格迅速提升，有些城市当中的土地出让金，明显大于所在区域的财政收入。此外，针对工业用地出让，地方政府需要引进企业之后的税收收入进行详细的分析和考虑，并分析就业水平的提升因素等，以便利用竞相将用地出让的价格进行低压。
　　3.2  土地违法违规成本比较低
　　土地执法监察在某种程度上有着执法不严的问题，并且违法不究现象比较严重，在对违法违规用地进行处置的过程中，会通过以罚代法、补办手续等情况对错误进行弥补，在2008年之后，我国颁布了《违反土地管理规定行为处分办法》。尽管相关的规定非常严格，但是在具体查处的过程中，针对有关部门的已经产生的违法行为，只是当做了党纪违规进行处理。如果有非常严重的地方政府违法占地行为，通常也是针对相应的负责人给予相应的处分，如降级以及撤职等等，很少会对其进行刑事责任追究，所以违法违规的成本并不高，这便导致了相关的土地违规违法应用十分严重。
　　4  遏制地方政府土地违法违规的政策建议
　　4.1  拓宽地方融资渠道，节约集约利用土地
　　在1994年之后，我国便颁布了分税制改革，所以地方政府的财政收入开始有所下降，但相应的事权并没有任何的变法。地方政府为了对城市进行经营和发展，需要应用大量的资金，因此地方政府需要将资金的来源渠道进行扩宽，这样才能减少对土地出让金的依赖。其中，针对融资渠道的扩宽，可通过创新制度进行实现。例如：开征物业税，不但能够帮助地方政府获取相应的财政来源，还能使政府的职能进行加快转变，从管理型政府进行转变，使其真正成为服务型政府。由于物业税的收入，地方人口多少有着直接的影响关系，所以地方政府为了取得更多的物业税收入，需要完善好相应的服务工作，以便留住更多的人口。此外在对《预算法》第28条进行修改之后，实现了地方发债，这样可通过市政建设资金的筹集，将资金渠道进行扩展[4]。
　　此外，除了要将融资渠道进行扩展之外，还需要将土地集约节约利用进行强化，这样可以使用地需求与供给之间发生的矛盾进行缓和，例如：对存量土地挖潜进行大规模开展，并强化相应的监管。
　　4.2  强化土地违法违规问责力度
　　因为土地违法以及违规并没有非常高的成本，对其进行查处以及处罚的力度明显不足，所以有些地方政府会存在侥幸心理。因此，在对土地违法违规问责力度进行强化的过程中，需要严格按照《违反土地管理规定行为处分办法》进行执行，实现有法必依，执法必严的效果，以便使地方政府违法违规用地成本得到强化，不但要对人进行处理，还要对事件进行处理，使其不会存在违法以及违规行为，这样才能杜绝违法违规行为的产生。
　　4.3  建立政绩考核综合评价体系
　　地方官员在相应的约束条件下，如任职期限短、GDP为中心的政绩观念下，一般只会对引进项目的投资额度、税收增长以及GDP等短期经济利益进行过度追求，这样便产生了违法以及违规用地的情況。在变革制度的过程中，需要先将相应的约束条件进行变革，如以GDP作为中心的政绩观等，这样可以对经济社会生态的可持续发展的综合评价体系进行反映。
　　5  结束语
　　总之，在对土地征收制度进行完善的过程中，需要将之前的国土资源管理体系进行突破，拓宽地方融资渠道，节约集约利用土地、强化土地违法违规问责力度、建立政绩考核综合评价体系等，从本质上遏制地方政府土地违法违规的政策。
　　参考文献：
　　[1] 王青，陈志刚.区域经济发展不平衡与土地违法：基于地方政府经济增长激励的视角[J].中国土地科学，2019（1）：32～39.
　　[2] 唐鹏，石晓平，曲福田.政府管制、土地违法与土地财政[J].中国土地科学，2018（7）：15～21.
　　[3] 张绍阳，刘琼，欧名豪.地方政府土地违法：财政激励还是引资激励？[J].中国人口·资源与环境，2017（8）：115～121.
　　[4] 廖宏斌.土地违法：一个政府行为的组织制度分析[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2017（4）：11～17.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-14957178.htm