分税制改革背景下我国地方财政重整制度的优化与改革

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　　【摘   要】 我国地方财政重整制度对地方举债行为进行了有效的控制，同时其作为一种应急处理制度大大减少了相关债权人的利益风险。然在分税制改革背景下，该制度在程序上出现了一些纰漏之处，以致在现实适用中出现环节衔接漏洞、主体规定不明、执行力度低下等问题，为了确保该制度的可操作性和实时性，应当对该制度进行改革和优化。
　　【关键词】 分税制改革;地方财政重整;破产清算
　　The Optimization and Reform of the Local Financial Reorganization
　　System in the Background of the Reform of the Tax-sharing System
　　Zhou Chunshuang   Li Zongjian
　　[Abstract] Our country's local financial restructuring system has effectively controlled the local borrowing behavior. At the same time， as an emergency treatment system， it has greatly reduced the interest risks of relevant creditors.  However， under the background of tax sharing reform， there are some flaws in the procedure of the system， resulting in problems such as link connection loopholes， unclear main provisions and low execution in practical application. In order to ensure the operability and real-time performance of the system， the system should be reformed and optimized.
　　[Keywords] tax sharing reform; reorganization of local finance; bankruptcy liquidation
　　《中華人民共和国预算法》的修改，标志着我国地方财政重整制度的改革发展到一个新的阶段。我国地方有限的举债权促使公共事业建设高速发展，但在分税制改革的大背景下，我国地方财政危机却成为遏制地方财政发展的重要阻力，为此优化地方财政重整程序，深化相关制度改革具有重大的现实意义。
　　1  实行地方财政重整制度改革的重要意义
　　1.1  提升我国地方债务行为的规范性和安全性
　　《中华人民共和国预算法》明确赋予地方一定范围内的举债权，虽然现行规范文件门类繁多，但存在的最大问题在于各类文件实践操作方面存在“头重脚轻”的现象即各类文件多集中规定于事前预防措施的采取而忽视事后救济处置的重要性。但是却不足以控制地方行使举债权的欲望。促进我国地方财政重整制度的改革与优化有利于在地方政府实施举债行为过程中形成事前监管与事后处置“双保险”的结合管理机制，杜绝以不正当手段进行举债提高债务危机风险的做法。
　　1.2  改造和创新国外地方破产制度以缓解财政危机
　　我国地方财政重整制度改革的理论依据主要是对国外破产制度进行创新和改造，破产制度在国外已成为解决地方对外举债行为的有效措施之一，但是该做法在我国并非可以完全适用。与普通的法人相比，地方除具备经济职权外，还涉及更多的政治、社会等职能，是否能够适用破产制度还需解决许多难题，如破产清算程序、注销程序等[1]。因此，我国地方财政重整制度改革的目的并非消灭地方政府的主体资格，而是通过对国外经验加以创新，解决政府财政危机的紧迫需要。
　　1.3  平衡各方主体利益以维护政府信誉和形象
　　我国地方举债行为与普通主体间的举债行为有所不同。政府实施的举债行为其目的是出于对公共事业的建设，对外以信誉为基础发放债券，其作为债务人一方与各债权人间形成一种天然的不平等地位。基于债权具有相对性，债权人原则上只能提出完成债的履行，而地方财政主要来源在于纳税人的税收，一旦出现履行困难，债权人并不能像传普通的债权人一样请求法院采取强制性措施。同时我国法律又未承认地方破产清算制度，债权人的利益无法进行保障，同时也损害信誉和形象。
　　2  地方财政重整制度存在的制度盲区和立法漏洞
　　2.1  基础概念在相关制度中未进行明确界定
　　国务院及相关部委虽然通过出台一系列规范性文件对我国地方举债行为进行限制和规范，但是在相关制度中却存在基础概念界定不明确的矛盾现象。“地方债务”和“地方性债务”在不同制度中有时被作为同一用语使用，然该做法在理论学界其实存在较大争议，虽然简单从名词的定义上看，两者几乎并无区别，但是两者在实践中其所涵盖的界限范围却存在巨大差异。在某些制度文件中将二者概念不加区别使用有违概念的明确性原则。一旦将二者混淆使用，实践中带来的弊端是在数据整理和认定时存在较大的自主性，既提高对外举债行为的风险又为采取不正当手段拒绝适用地方财政重整制度提供较大的运作空间。
　　2.2  不完全具备实施地方财政重整的基础性条件
　　首先，地方应具备相应的责任能力和缓解危机的能力，即应当拥有独立的财产，但是在我国传统原则下，地方自身做到完全独立尚不能实现[2]，如若保证其拥有独立财产在我国现有行政条件下还有很多路要走;其次，必须对我国地方有限的举债权实施有效的外部监督从而控制举债冲动，在实施举债行为时很难表现出充分尊重民意。况且，地方从事的行为主要以发展社会公共事业为目的，一旦以该目的作为外衣，则很难形成有力的外部监督;最后，从国外成熟的经验来看，必须配套建立起地方破产制度，以防范举债冲动带来的风险，保证相关当事人的利益。但是我国破产法修改后依然没有确立地方破产制度的合法性，一旦履行债务不能，相关债权人将面临利益遭受损失的风险。 　　2.3  当事人主体地位不平等导致利益失衡
　　法律规范与制度规定存在的意义在于调整某一法律关系双方或者各方当事人利益的平衡。从地位来看，由于债务人与债权人基于主体地位的天然不平等，债权人的利益往往面临更大风险，其主要表现为：进行举债行为其目的是为了保证社会利益的需要，其以自身的信誉为举债行为的保证，并未脱离债的相对性原理，即各债权人只能要求其作为债务履行人。与普通债权债务关系中的当事人之间的约定不同，公法之债中的债权人并不能要求债务人以社会公共财产或者财产性利益作为担保，设定抵押权。这使得债权人处于完全被动，无法行使法定的债务追索权。同时，其有别于普通债权债务关系中的法人，不能被宣告破产进行财产清算以保障债权人的利益，债权人无法通过消灭其主体资格来获得司法上的救济。
　　3  我国地方财政重整制度优化改革之建议
　　3.1  建立地方财政重整立法体系
　　根据现实需要立法机关应当积极筹划出台《地方财政重整法》。以立法形式提高其效力层级，构建并完善相关法律体系建设，将应急预案中存在的不明确之处用条文形式加以界定。以应急处置预案为重整法的蓝本，对财政重整所涉及的内容、程序、审核标准、惩治措施等各个方面进行明确规范。基于当事人法律地位上的不平等，规定特殊法律适用规则，对传统债的相对性原则进行灵活运用，一旦出现履行不能的情况，允许通过其他方式对相关债权人进行补偿或者赔偿，简化相关主体申请程序，以保障债权人能够获得有效救济。
　　3.2  完善举债行为管理制度
　　为控制举债冲动在原有管理制度基础之上制定《地方财政法》。将新修改的《预算法》中原则性内容进行具体的规定，对地方债务的性质进行明确规范，积极构建地方财政重整程序中利益平衡机制。地位的不平等加之债的相对性原理致使相关债权人利益无法完全保障，为此进行举债行为时应当将其拟制成为民事法律中的“平等主体”，基于合同积极履行作为或者不作为，严格按照合同内容履行相关义务，并完善相关救济措施，相关债权人可通过合同中约定的其他保障性条款进行救济，以保证相关债权人的合法权益。
　　3.3  優化地方财政重整制度的实施程序
　　构建明确的地方财政重整审核评议程序，我国可以借鉴美国地方财政重整程序中由赋予债务人申请地方财政重整计划的请求权，重整计划申请的提出最关键的环节在于审核主体对计划的审核与决定。建立动态监测机制，用以限定并警戒是否已经触动举债红线，对于隐性债务却鲜有相关政策进行控制，我国未来建设的动态监测机制应当注重对以往忽视的债务领域进行动态预警，对地方财政秩序进行有效监测。
　　4  总结
　　分税制改革根据事权与财权相结合的原则将地方财政与中央财政进行分离和征管，该制度背景为地方财政重整制度相关措施的施行奠定了基础性条件。介于我国地方财政重整存在的程序性与实体性瑕疵和缺失之处，本文从相关立法体系的构建、地方政府举债行为行政管理体制的完善以及实体方面具体实施措施进行具体简析，给出建议。希望可以对地方财政重整制度的完善提供理论支撑。
　　参考文献：
　　[1] 封北麟.隐性债务的应对之策[J].中国金融，2018（08）：23-27.
　　[2] 李曙光.处理地方债要制定风险处置法[J].经济参考报，2016（08）：32-36.
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