我国财政扶贫资金绩效审计体系研究

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　　摘 要：打赢脱贫攻坚战是现阶段我国重要的决策部署，国家为此拨付了大量资金用于扶贫工作。在此过程中，还存在扶贫专项资金被挤占挪用等问题，因此需要通过绩效审计提高财政扶贫资金的安全性和效益性。本文首先分析了我国财政扶贫政策的主要发展历程，并介绍了财政扶贫资金绩效审计的基本情况。其次，指出了财政扶贫资金绩效审计体系中存在的问题。最后，根据问题得出了财政扶贫资金绩效审计体系的优化策略。
　　关键字：财政扶贫资金;绩效审计;优化策略
　　2019年政府工作报告中指出，我国三大攻坚战开局良好，从扶贫攻坚来看，农村贫困人口减少1386万。报告还指出要打好精准脱贫攻坚战，并提出了具体要求和建议。为打赢扶贫攻坚战，我国财政每年拨付大量资金用于扶贫工作，2018年中央财政安排补助地方专项扶贫资金1061亿元，较上年增长超过23%，2019年中央财政补助地方专项扶贫资金超过1260亿元，并已全部下发。我国财政专项扶贫资金具有量大、点多、面广等特点，如何保证专项资金用到实处是现阶段需要关注的重点，因此绩效审计工作势在必行。本文对我国财政扶贫资金绩效审计体系的研究，不仅在于对其中存在的问题进行分析，而且提出了相关的优化策略，具有重要的现实意义。
　　一、我国扶贫政策发展历程及财政扶贫资金绩效审计基本情况
　　1.我国扶贫政策主要发展历程
　　改革开放以來，我国的扶贫政策经历了从“粗放”到“精准”的转变，国家每年出台相关文件和措施保证扶贫工作的顺利实施。2014年，国务院印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，对扶贫工作做出了一系列重要指示，进一步强调了扶贫工作是一段时期内的重点工作。2016年，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，指出了脱贫工作的总体要求、指导思想和脱贫目标。2017年，中央扶贫开发工作会议上指出，将2300元作为新的国家扶贫标准。2018年、2019年政府报告中都进一步指出了扶贫攻坚战的成果、具体要求和目标。随着国家扶贫政策的逐步推进，我国扶贫工作取得了一定进展，但也存在诸多问题，需要充分发挥绩效审计的监督作用。
　　2.我国财政扶贫资金绩效审计的基本情况
　　根据“5E”绩效审计理论，绩效审计不仅注重经济性、效率性和效益性，还注重环境性和公平性。对于财政扶贫资金绩效审计而言，在确认扶贫资金规模的基础上，重点审计资金使用的经济性、效率性和效果性，同时发现扶贫资金在使用中的问题并提出建议，从而保证财政扶贫政策的实施和专项资金使用效率的提升。近年来，我国加大了对财政扶贫资金的审计力度，侧重扶贫资金的绩效审计，虽取得了一定的效果，但是仍然存在骗取、套取扶贫资金的违法违规行为。2018年审计署公布了对145个贫困县的扶贫审计结果，审计中对625.85亿元扶贫资金进行了抽查，发现存在问题的资金为39.75亿元，约占抽查资金总数的6.4%，具体问题详见下表：
　　此次审计抽查取得了一定效果，共追回或盘活资金超过5亿元，这说明国家审计部门还需进一步加强绩效审计。
　　二、我国财政扶贫资金绩效审计体系中存在的问题
　　1.法律法规体系不完善是财政扶贫资金绩效审计面临的首要问题
　　从目前的法律法规体系来看，《审计法》是国家审计部门开展审计工作的主要依据，财政扶贫资金绩效审计也以此为主要依据。但是，审计法中并未对财政扶贫资金绩效审计的主要内容和目标进行详细规定，无法明确指导相关的审计行为。而其他相关的办法，如《财政专项扶贫资金绩效评价办法》《扶贫项目资金绩效管理办法》等，并未对绩效审计行为进行约束，只是具体阐述了财政扶贫资金的评价方法和管理办法，缺乏法律法规的约束不利于对财政扶贫资金的监督和管理。
　　2.透明度不高是财政扶贫资金绩效审计中存在的主要问题
　　一方面，披露制度不完善。我国财政扶贫资金绩效审计工作由国家审计机关主导，还未建立完善的信息披露制度。这主要是由于我国对财政扶贫资金绩效审计的披露工作不够重视，相关的披露制度体系构建不完备，无法对披露行为形成约束。另一方面，报告的公开性不强。我国还存在财政扶贫资金绩效审计报告公开不及时、透明度不高等问题，不利于社会监督职能的发挥，由于相关信息不够公开，所以大众无法获得全面及时的信息。
　　3.内容缺乏全面性是财政扶贫资金绩效审计存在的关键问题
　　我国财政扶贫资金涉及的面较广，资金一般投向多个领域，在此过程中容易发生资金挤占挪用等问题，相关的绩效审计很难做到面面俱到。以山西省为例，2016年财政共拨付6.27亿元资金用于扶贫，涉及扶贫搬迁项目、教育培训、产业发展、财政扶贫发展资金等多个方面。绩效审计过程中，由于涉及的内容较多，且资金拨付、管理层级较多，所以审计的覆盖面比较有限，导致绩效审计内容不够全面，审计结果容易产生一定偏差。
　　4.评价指标不合理是财政扶贫资金绩效审计的重要问题
　　首先，绩效审计评价维度不够全面。我国财政扶贫资金绩效审计，更注重对经济绩效维度的评价，对其他维度的绩效审计评价不足，导致绩效审计工作内容被简化，不利于了解扶贫资金使用中存在的问题。其次，评价指标的选择不够科学。我国财政扶贫资金绩效审计评价的指标有部分来源于政府出台的绩效评价办法，还有部分来源于相关的绩效评价理论，在实际审计评价工作中指标实用性不强，指标的选取也缺乏一定的科学性。最后，指标的评价内容缺乏合理性。从实际的绩效审计评价工作来看，我国更注重对财政扶贫资金的经济性和效率性进行评价，对效益性内容的评价还需进一步完善。
　　5.缺乏创新性的绩效审计方法
　　我国财政扶贫资金审计中大数据技术的应用还处于起步阶段，技术覆盖率还比较低，因此绩效审计方法还需要不断创新。目前，我国的财政资金绩效审计大多数还采用抽样审计，通过部分来反映整体情况，而抽样审计属于比较传统的审计方法，而大数据审计则具有传统审计无法比拟的优势。 　　三、我国财政扶贫绩效审计体系的优化策略
　　1.出台财政扶贫资金绩效审计相关的主体法律和管理办法
　　为保证财政扶贫资金的使用落到实处，规范相关的绩效审计行为，我国应当建立完善的财政扶贫资金绩效审计法律法规体系。一方面，以《审计法》为指导出台专门的财政扶贫资金绩效审计法律。相关法律应当明确指出财政扶贫资金绩效审计的主体、内容、范围和目标等内容，从总体上约束绩效审计行为，保证绩效审计发挥应有的作用。另一方面，出台相关的法规和管理办法以完善法律法规体系。出台相关的法规和办法可以对财政扶贫资金绩效审计的主体法律形成补充，对具体的绩效审计事项、人员等内容进行明确规定，从而保证绩效审计职能的发挥。
　　2.逐步提高财政扶贫资金绩效审计的透明度
　　财政信息公开的作用在于保证社会监督职能的发挥，而财政扶贫资金绩效审计报告的公开可以让大众充分了解财政扶贫资金流向，有利于相关部门和社会大众发挥监督作用。我国审计部门应当进一步完善财政扶贫资金绩效审计相关的公开制度，利用制度对信息公开形成约束，促使审计部门及时公开绩效审计结果。同时，还应当保证绩效审计报告公开的及时性，对财政扶贫资金使用中存在的不合理问题进行及时披露，对资金使用部门起到督促作用，避免财政扶贫资金浪费现象的发生。
　　3.扩大绩效审计的范围，保证审计内容的全面性
　　针对财政扶贫资金规模大、范围广的特点，应当逐步扩大绩效审计的范围，以保证审计内容的全面性。由于财政扶贫资金在拨付过程中是逐级审批、逐级下拨，因此上一级主管部门应当加强对扶贫资金使用的监督与审核，并对资金的流向进行监控，以保证在绩效审计过程中为审计部门提供充足的审计证据，保证审计的全面性。同时，审计部门在进行绩效审计的过程中，不得随意简化审计流程和步骤，在收集审计证据的过程中也要以全面性为原则，这样才能提高绩效审计结果的权威性。
　　4.财政扶贫资金绩效审计评价指标的选取要注重科学性
　　第一，注重财政扶贫资金绩效审计评价维度的全面性。在财政扶贫资金绩效审计过程中，应当注重绩效审计维度的多样性，不仅要加强绩效审计力度，还要注重审计深度，从多方位、全角度对扶贫资金的绩效进行评价。第二，绩效审计评价指标的选取要注重科学性。绩效审计指标的选取要具有实用性，既包含定量指标又包含定性指标。同时，绩效审计指标要具有可行性，能够反映扶贫资金使用过程中的问题。第三，注重绩效审计评价内容的合理性。国家审计部门既要对扶贫资金绩效的经济性、效率性和效益性进行审计，也要关注环境性和公平性。
　　5.不断优化和创新绩效審计方法
　　国家审计部门应当对传统的财政扶贫资金绩效审计方法进行优化，相关的审计方法要与时俱进。一方面，应构建完备的审计数据平台。通过审计数据平台的构建，为财政扶贫资金绩效审计提供全面的审计证据，保证财政扶贫资金使用的合理性。另一方面，利用大数据技术对财政扶贫资金绩效审计方法进行更新。大数据技术具有数据处理量大的优势，与财政扶贫资金的特点相匹配，有利于绩效审计工作的顺利实施。因此，我国需要大力推进大数据审计的发展。
　　四、结论
　　绩效审计是维护财政扶贫资金安全、提高扶贫资金效益的重要手段，因此应当不断完善财政扶贫资金绩效审计体系。本文通过分析财政扶贫资金绩效审计体系中存在的问题，指出了优化策略。第一，出台财政扶贫资金绩效审计相关的主体法律和管理办法;第二，逐步提高财政扶贫资金绩效审计的透明度;第三，扩大绩效审计的范围，保证审计内容的全面性;第四，财政扶贫资金绩效审计评价指标的选取要注重科学性;第五，不断优化和创新绩效审计方法。
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　　（责任编辑：何卉）
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