财政扶贫资金绩效评估研究

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　　 [提要] 精准识别扶贫对象是实施精准扶贫工作的关键之一。本文在分析湖南省石门县精准识别扶贫对象现状及困境基础上，基于精准识别扶贫对象的视角，分别从对象选择、诉求识别和动态跟踪管理机制等三个维度构建绩效评估体系，同时从扶贫对象识别角度提出建议，以期不断提升财政资金使用绩效。
　　 关键词：财政资金;使用绩效;精准识别;扶贫对象
　　 基金项目：湖南省研究生科研创新项目：“湖南省财政扶贫资金绩效评估研究”（项目编号：CX2018B752）研究成果
　　 中图分类号：F81 文献标识码：A
　　 收录日期：2019年4月14日
　　 据国家审计署显示，全国被审计的各县共剔除和清退不符合建档立卡贫困人口10.18万人。课题组于2019年3月25～29日前往湖南省石门县实地调研过程中发现，各乡镇确实存在原有建档立卡户识别不准、串户并户享受扶贫政策等现象，对扶贫资金使用效果产生消极影响;另外，石门县财政扶贫资金绩效评估指标体系也忽视精准识别扶贫对象的重要性。为进一步提高扶贫对象的瞄准精准度，杜绝以往扶贫开发中存在的不符合建档立卡贫困人口现象，从而提升扶贫资金的使用效率，构建一套基于精准识别扶贫对象的财政资金评估指标显得愈发重要。
　　 一、精准识别扶贫对象概念界定及重要性
　　 （一）精准识别扶贫对象概念界定。精准识别扶贫对象主要是解决扶贫中扶谁的问题，是明确扶贫对象、确保资金投放精准、实施精准扶贫的重要基础性工作。通过科学有效的程序精确识别贫困村、户，可以全面掌握贫困人口规模、家庭结构、分布状况、贫困程度、贫困成因、生产能力等基本情况，以保障实施的扶贫方案能够与贫困甄别情况相适应。精准扶贫对象即政府根据精准扶贫政策提供相应帮扶的人员，在湖南省石门县，建档立卡的扶贫开发对象以户为单元，包括家庭主要劳动力在60岁以下、有劳动能力和较强的脱贫愿望、处于贫困标准线以下的农村家庭居民以及民政部门已识别登记的农村低保对象。
　　 （二）精准识别扶贫对象的重要性
　　 1、扶贫对象精准识别是全面提高财政资金使用绩效的基础。只有精准识别贫困村、贫困户、贫困个人，不断缩小识别范围，才能解决扶贫中存在的资金粗放式投放问题。精确瞄准扶贫对象能够根据不同贫困家庭的谋生能力和实际贫困成因，找准“穷根”，明确资金指向，有针对性地进行精准帮扶，量身定做可行性扶贫方案，做到精准识别帮扶对象、精确配置财政资金、精细管理帮扶进度，确保财政资金使用到位，真正用到点上，扶到根上，切实提升财政资金的使用绩效，从源头推动扶贫开发工作的精准开展，确保2020年如期稳定脱贫。
　　 2、扶贫对象精准识别是全面建成小康社会的需要。提升贫困群众的整体收入水平一直是实现这一奋斗目标的关注点。只有精确瞄准扶贫对象，摸准扶贫诉求，有效整合各项扶贫资源，积极落实差异性帮扶措施，提升财政资金的利用效率，使扶贫开发项目真正做到有的放矢、突出重点，真正惠及广大贫困群众，帮助他们逐步实现增收脱贫，提高自我发展能力，逐渐缩小城乡贫富差距，才能为全面建成小康社会提供强大保障。
　　 二、湖南省石门县精准识别扶贫对象现状及困境
　　 （一）湖南省石门县精准识别扶贫对象现状。自实施精准扶贫开发工作以来，石门县就精准识别分批组织了基层扶贫干部进行培训，形成了精准识别工作流程图。在此基础上，本着严格对象要求、公开公平公正、规范识别程序的原则，切实按照“户主申请、村民小组提名、村民代表评议和票决、村委会审查、乡镇政府审核、县扶贫办复核、县人民政府审批”的程序积极进行扶贫对象的识别，力求贫困对象识别精准化，逐渐建立起覆盖全县的农村贫困对象档案，为开展直接帮扶提供了较为精准的依据。但是其精准识别过程仍然不够完善，存在些许漏洞，出现了一些扶贫对象识别不准的情况。如在易地扶贫搬迁项目中，庚某山村3组朱某兰等户通过串户并户，虚报冒领易地扶贫搬迁项目资金，将并无亲属关系的第三人加入到本户中，使得实际享受易地扶贫搬迁政策人数与2014年建档立卡人数不一致，违规骗取贫困政策，浪费财政资金，在一定程度上影响了财政资金的使用质量和减贫任务的完成。
　　 （二）湖南省石门县精准识别扶贫对象的困境
　　 1、扶贫对象认定标准单一化。扶贫对象的官方识别标准是人均纯收入的高低，以收入为唯一基础的扶贫对象识别具有标准统一、易实施、可操作性高的优势。但是，这种以收入为主的贫困认定标准有两个问题：一是现在农村外出务工人员比较多且居民收入渠道日趋多元化，政府难以对收入状况进行核实、确定;二是收入标准不能有效联系致贫原因、脱贫动机，这严重影响了扶贫对象识别工作的效率与扶贫资金使用绩效。
　　 2、扶贫对象识别流程不完善。识别帮扶对象可划分为自上而下和自下而上两个流程。自上而下的识别流程是各级政府根据当地贫困程度层层向下分配扶贫对象指标的过程，由于历经层级比较多，容易造成信息失真，使得贫困指标与实际贫困分布并不完全一致，影响了财政扶贫资金的确切落实。自下而上的识别流程主要是通过村民代表评议和票决的方式具体识别贫困户，报经层层审批，民主评议机制具有广泛的参与性，但碍于人际关系等因素，民主评议在一定程度上可能会流于形式。
　　 3、扶贫对象识别监督不健全。在农村空心化愈发严重的背景下，村民大会民主评议与公开公示等监督机制很难有效落实，使部分扶贫基层干部获得把控贫困指标的机会，在部分贫困地区出现了精英俘获和恶意排斥等现象。李小云等学者通过分析发现，贫困户受益比重要远低于中等户和富裕户。该研究更进一步说明，严格扶贫对象甄别监督工作十分重要。
　　 三、构建精准识别扶贫对象的财政扶贫资金绩效评价指标体系
　　 （一）扶貧对象识别绩效评价的总体目标。湖南省石门县的财政扶贫资金绩效评估体系从制度建立情况、统筹整合力度、预算执行进度、精准使用情况、信息公开情况、贫困人口减少、资金档案管理、日常工作考核等九个维度对财政扶贫资金的使用绩效进行评估，但其中缺少对精准识别扶贫对象的严格把控，影响了识别的精准度和财政扶贫资金投放的精准度，忽视了准确甄别扶贫对象对全面提升财政资金使用效果的关键作用。因此，通过构建系统的扶贫对象识别绩效评价指标体系，使精准甄别贫困对象更好地助力精准扶贫开发事业，确保财政资金指向正确，从而提升其使用绩效。 　　 （二）扶贫对象识别绩效评估指标构建原则。能否准确恰当选取绩效评价指标关系到最终评价结果的合理性和可信赖性，为提高指标选取的客观性，本文主要遵循以下几点原则：
　　 1、目标导向性原则。绩效评估指标体系应当以其目标作为构建依据，在本文中，各二级指标、三级指标的选取都应该仅仅围绕“精准识别扶贫对象”来设置，引导各层级扶贫干部在甄别扶贫对象的工作中要牢牢把握“精准”二字，做到对象选择精准、诉求识别精准和跟踪管理机制精准。
　　 2、科学性原则。科学设置绩效评估指标，是指通过运用科学的思维方式，实施一套科学的指标筛选流程，进行科学性选取，从而使绩效评估结果客观真实地反映实际情况，并提供扶贫对象识别的反馈意见，促进贫困对象甄别精准化。
　　 3、可操作性原则。绩效评估指标的选取除了要遵照科学性原则外，还要关注该指标能否真正运用到实践中。即要考虑该指标所需要的数据能否方便获取，同时是否能够具体实施，简便易行，有一定的实用性。
　　 （三）构建扶贫对象识别绩效评价指标体系。扶贫对象识别绩效主要从对象选择、诉求识别和跟踪管理机制三个维度评价扶贫对象识别的精准度，是否“识真贫、扶真贫”。
　　 1、对象选择。精准识别扶贫对象第一步要精准选择贫困对象，主要是从扶贫对象选择流程的规范化和贫困认定标准的多元化来考量。扶贫对象选择流程要严格按照制度规范化进行，体现广泛的代表性与参与性;贫困认定标准不能仅单纯考虑农户的家庭收入，还要结合当地的物价水平以及家庭是否有医疗、教育等大额开支来综合测量。（1）扶贫对象选择流程，即该流程是否至少包括村民申请-民主评议-县、乡政府审批-公开公示等必要环节;（2）贫困认定标准，主要考核该标准是否综合考虑家庭人均纯收入以及大病开销、子女教育等大额开销。
　　 2、诉求识别。第二步是要采取民主评议、村干部考察等公开透明方式精确明晰帮扶对象诉求，快速直接地认清其不同致贫原因，以便结合每个家庭的实际脱贫需要，因地制宜实施恰当扶贫措施，真正做到“药到病除”，这一维度主要从征集贫困户诉求流程和采纳诉求标准两方面衡量。（1）征集贫困户诉求流程，即该流程是否至少包括公开收集-整理-民主评议/村干部考察-审批-公示等必要环节;（2）采纳诉求标准，主要衡量采纳标准是否综合考虑本地财政扶贫资金实际状况以及贫困户诉求的紧迫性等。
　　 3、动态跟踪管理机制。第三步是要建立动态跟踪管理机制，主要包括退出和纳入机制，对于确实已摆脱贫困的农村人口要立刻启动退出机制，减少对资源的占用，将有限的资源分配给其他更急需的贫困户，同时对于已脱贫又因病、因灾等因素返贫的对象及时纳入扶贫范围，提供必要的帮扶，精准使用财政资金，使其发挥出最大效益。（1）退出机制，主要评价是否详细规定了定期启动退出机制、贫困户退出标准以及退出程序;（2）纳入机制，主要考核是否详细规定定期启动纳入机制、返贫人群纳入标准以及纳入程序。
　　 四、从扶贫对象识别角度提升财政资金使用效率
　　 （一）创新扶贫对象认定标准。在逐步强化各扶贫基层单位与银行、税务、财政、民政等相关单位的数据联网，获取更可靠收入数据的条件下，扶贫对象认定标准应由单一收入标准转为多元化标准，从家庭人口结构、收入水平、健康水平、教育水平、生计资本、突发灾害等多方面综合识别扶贫对象。如黔西南州开发了包括“一看房、二看粮、三看家中装备洋不洋、四看多少存款在银行、五看劳动力强不强、六看家中有没有讀书郎”的《贫困农户评估表》。
　　 （二）完善扶贫对象识别流程。自上而下的识别流程应减少中间识别层级，加快信息传递速度，增强县、村两级的权利，弱化乡镇政府甄别的工作程序，主要负责上下级间的协调与配合。自下而上的识别流程可以创新民主评议形式，不拘泥于面对面评议，还可利用网络平台，吸纳外出务工青壮劳动力，引入第三方社会监督，增强贫困群众的参与积极性和民主评议的公平公正性，进而增强财政资金配置的精确性。
　　 （三）加强扶贫对象识别监督。强化扶贫对象识别监督主要从行政监督和社会监督两个方面着手：一方面要不断完善行政监督机制，强化责任主体，完善问责与考核机制，不能让行政监督流于形式;另一方面要建立健全相关立法保障社会监督，增强社会成员主人翁意识，加快形成责权意识，同时广泛调动社会成员的参与积极性，使贫困对象识别工作更加公开透明，切实提升财政资金的使用绩效。
　　主要参考文献：
　　[1]王小林.扶贫对象精准识别与精准帮扶研究——黔西南州案例研究[J].当代农村财经，2016（3）.
　　[2]温丽，乔飞宇.扶贫对象精准识别的实践困境及其对策[J].长白学刊，2017（3）.
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