基于双元综合评估模型的公共体育服务绩效评估研究

作者:未知

  摘要:本文首先界定了公共体育服务的概念内涵,梳理了公共部门绩效考核的相关经验,分析了公共部门绩效考核的相关模型,在此基础上,运用最新发展的4E模型来具体设计公共体育服务绩效评估指标体系。最后,本文结合公共体育服务的特性,对4E模型进行修正,构建基于4E模型之上的双元综合评估模型。双元综合评估模型既可以从客观层面反映公共体育服务供给内容与实际效果,又可以从主观方面考察社会公众对于接受公共体育服务的满意程度。双元综合评估模型可以综合性衡量公共体育服务机构的服务水平,对推动公共体育服务水平的提升具有重要的理论和现实意义。
  关键词:公共服务;体育;绩效评估
  中图分类号:G80-05
  文献标识码:A
  文章编号:1008-2808(2019)03-0034-05
  Abstract:Firstly, this paper combs the relevant experience of public sector performance evaluation, analyzes the relevant models of public sector performance evaluation, and on this basis, uses the latest development of 4E model to specific design an indicator system for performance evaluation of public sports service, and combines with the characteristics of public sports service, the 4E model is modified to build a dual comprehensive evaluation model. The dual comprehensive evaluation model can not only reflect the content and actual effect of public sports service supply from the objective level, but also examine the social public’s satisfaction degree of receiving public sports service from the subjective aspect.The dual comprehensive evaluation model can comprehensively measure the service level of public sports service institutions and has important theoretical and practical significance for promoting the improvement of public sports service level.
  Key words:Public service; Sports; Performance evaluation
   近年來,政府部门日益重视绩效评估工作,并将其作为掌握公共服务供给水平、提升服务能级、了解公众服务需求、提高公众满意度的重要手段。公共部门服务的绩效评估不仅表现为提高公共服务的质量和改善公共服务的责任机制,同时也表现为公众的参与过程和参与权利[1]。可见,公共体育部门的绩效评估则直接反映了公共体育服务的提供水平和公众“体育权利”的满足情况。从现有的文献看,我国体育学界对公共体育服务绩效评估表现出一定的研究兴趣,主要包括对现状进行调查和分析、基于城乡一体化进行公共体育服务指标体系构建、从公众满意度的角度进行研究、对体育设施等评估、整体指标体系的构建、基于模型而进行的绩效评估研究等[2]。因此,本文从4E模型相关理论出发,研究公共体育服务的绩效评估,构建双元综合评估模型,对于推动当前公共体育服务水平上一个台阶,既有重要的理论价值,又有重要的现实意义。
  1 公共体育服务的含义
  公共体育服务是为实现和维护社会公众或社会组织的公共体育利益,保障其体育权益的目标实现,包括政府机关在内的公共部门,依据法定职责,运用公共权力,通过多种方式与途径,以不同形态的公共体育物品为载体所实施的公共行为的总称[3]。评估是监督管理和绩效评定的重要手段,公共体育服务评估就是对公共体育服务进行绩效评定,重点是提高公共体育服务的质量和改善其责任机制,同时也表现为公众的参与过程与权利[4]。不同的体育服务设施、机构和体育工程等,虽然都以满足公众的公共体育权利为目标,但其性质、功能、运作机制可能存在较大的差异。因此,需要针对各个不同的体育设施和项目分别制定绩效考核指标体系。
  2 公共部门绩效考核的经验借鉴
  西方国家率先开始对公共部门进行绩效评估,并将其作为普遍采用的公共管理方式。美国行政学家尼古拉斯·亨利根据不同时期评估的侧重点不同,把政府绩效评估的历史划分为五个阶段:即效率时期(1900—1940)、预算时期(1940—1970)、管理时期(1970—1980)、民营化时期(1980—1992)和政府再造时期(1992至今)[5]。朱立言、张强则根据美国的政府绩效考核的演变历史,将其划分为萌芽时期、绩效预算时期和全面发展时期[6]。前期主要注重投入、产出,即公共部门的效率;中期主要关注预算和成本控制,特别是运用技术手段控制预算成本,注重经济性;后期则全面关注整体的绩效,包括是否达到目标、效率和效果如何等。
  除美国外,其他西方发达国家也都高度重视绩效评估。英国于1997年颁布《地方政府法》,规定地方政府必须实行最佳绩效评价制度,因此,政府各部门每年都要成立专门的机构和人员按照固定的程序进行绩效评估工作[7]。日本于1999年制定《关于推进中央省厅等改革的基本方针》,将总务省的行政监察局改为行政评价局,主要负责考核政府部门的绩效工作,行政评价局可超越各府、省的界限,行使包含政策评价职能在内的行政评价和检查职能[8]。   改革开放以来,中国开始在政府部门内借鉴西方的绩效评估方式进行评估,以此提高政府的办事效率。其发展阶段大致经历了探索阶段(20世纪80年代中期到90年代初)、发展阶段(20世纪90年代初到90年代末期)、深化阶段(21世纪以来)等三个时期[9]。
  然而,公共部门绩效评估是从西方国家发展而来的,它是西方国家政府部分职能和公共服务转移到市场化之后,政府所采取的一项治理方式,依赖于公民社会的成熟完善以及一系列相应的制度设置。因此,在中国进行绩效考核必须选取适合的模型和方式。
  3 公共部门绩效考核的相关模型
  绩效是一个复合的、动态的概念,不同时期、不同角度观测,其结果都会变化。学术界大致将绩效分为四种类型,即:结果导向、过程导向、能力导向和综合导向。结果导向强调公共部门履行其职责而产生的结果;过程导向强调公共部门履行其职责过程的效率性和规范性;能力导向强调公共部门进行社会管理和供给公共产品的能力;综合导向则涵盖更广的内容,包含投入、过程、结果和能力等多方面的含义。根据评价的依据,目前关于公共部门绩效评价的模型可以分为以下四种[10]:
  一是注重运行过程的评价模型。它是根据公共服务从投入到产出全过程的运行情况进行评价。代表性的有西奥多·H·波伊斯特模型、美国会计标准委员会的评价模型和荷兰业绩测评小组的评价模型。他们的共同特点是将公共部门运行分为投入、过程、产出和成果四个阶段,认为这四个阶段存在一定的逻辑关系。
  二是注重发展生态的评价模型。它主要是针对政府治理的考核。代表性的有瑞士国际管理发展学院的评价模型、W·理查德·斯科特模型和亚洲发展银行的评价模型。瑞士国际管理发展学院的模型主要考核政府的国际竞争力,具有较强的针对性。斯科特模型提出了一个由“结果、过程和结构”三个维度构成的评价模型。亚洲发展银行的评价模型是对地方治理绩效的评估,其中评估指标体系框架也包括产出指标、行动指标和投入指标。
  三是注重管理职能的评价模型。它是从政府应该具备的职能、具体的执行情况和效果进行评价考核。代表性的有平衡记分卡评价模型和美国坎贝尔研究所的评价模型。平衡记分卡評价模型主要是针对企业发展战略而开发的,主要从四个方面来评估企业业绩:财务状况、顾客服务、内部流程、学习与发展[11]。这一模型虽然针对企业而设计,但它揭示了一般组织运作的逻辑特征和绩效评估的基本要素,因此在政府公共部门的考核中也被广泛采用。美国坎贝尔研究所的评价模型包含五个部分,即财政管理、人事管理、信息管理、领导目标管理和基础设施管理[12]。
  四是注重管理价值的评价模型。它主要强调公共服务应该实现的一些基本目标和原则。代表性的有3E模型、4E模型、总体绩效与间接绩效结合的模型、计划评价模型等。3E模型即“经济”“效率”和“效果”,经济是指成本输入成本,效率是指投入与产出之间的关系,效果是产出的最终结果。根据学者塔尔伯特的分析,3E模型在美国应用较广,68%的政府机关注重使用“效果”,14%注重使用“经济”,8%注重使用“效率”[13]。在3E模型基础上,邓恩增加了一个新的要素,即公平,从而形成了4E模型,目前这也是被广泛运用的评价模型。“总体绩效与间接绩效结合”模型由埃莉诺·奥斯特罗姆等提出,其中总体绩效包括:经济、效率、公平、责任和适应性,此外,间接绩效主要是指成本。这里,经济、效率、公平和成本与前述基本相同,增加了责任和适应性,其中“责任”主要是对公共服务部门官员的考核,“适应性”则是指公共服务对周围变化的环境做出反应,指向的是未来可持续发展。“计划评价”模型主要是澳大利亚对政府部门项目的考核,其主要考核的内容包括一致性、效率、效果、成本—收益,其特点主要是一致性,指规划目标或预期成果符合政府政策优先性和公众需要的程序。
  综上,关于政府公共部门的绩效考核实践已经较为成熟,并且形成了丰富的绩效考核理论。应该说,每一种理论都有其应用的范围,就公共部门绩效考核的实际应用来看,应用较广的、影响较大的还是4E模型[14]。
  4 公共体育服务绩效评估的4E模型
  关于公共体育服务机构的考核,从考核的价值导向和目标导向来看,更关注公共体育服务的供给及效果。因此,可以在4E模型的基础上,结合公共体育服务自身的特点,进行具体的指标设计。4E模型包括经济、效率、效果、公平四个维度。
   经济即“经济指标”,指的是政府对公共体育服务的投入经费,投入经费与服务人数是否合适,经费使用状况是否合理等。该指标综合反映公共体育服务的整体供给层次,与一个地区的经济发展水平密切相关。
   效率即投入与产出的相互关系,指的是公共体育服务的投入是否“物有所值”。它包括提供服务与产品的质量和数量,每项服务的单位成本是否合理、活动的执行成本是否合理等。效率的极致追求是以最小的投入获得最大的产出。
  效果即综合的社会效益,指的是预期目标的实现程度。效果比较难以量化,因此也是绩效评估最难的部分。它的测量是将其操作化为若干描述性的指标,再去评估是否与其相符,往往更多的关注其外部效果。
   公平即公正平等,指的是维护社会的公正和公民的平等。近年来,公共服务越来越重视不同身份、不同阶层的民众的权利,确保提供的公共服务全民公平享有,绩效评估也越来越重视公平。公平指标主要关注的是不同阶层、不同地域、不同身份的个人或群体的体育权利是否得到平等的对待,尤其是贫困人口、残疾人、老年人等弱势群体能否享受到基本的公共体育服务。
   绩效评估包括过程和结果两个方面。从过程来看,它是否按照既有的规定和程序,是否合规合理,资源投入是否满足了经济性的要求;从结果来看,它是否达到预期目标,是否达到了预期的经济效益和社会效益,投入和产出的比例是否合理,是否有效率。依据绩效所要求的内容和公共体育服务本身的目标,绩效评估的内容既要考虑投入和产出的效率,又要考虑服务的过程和结果是否公平,尤其要顾及服务对象的满意程度[15]。具体而言,公共体育服务的绩效评估,其基本目标是保障公民的基本体育权利的实现,重要依据是国家、地方等公共部门确定的公共体育发展战略,具体任务是测量公共部门提供的公共体育产品与服务是否合法合规合情合理,又能获得公众的满意,这是公共体育服务绩效评估模式的基本要求[16]。   需要指出的是,对于公共体育服务机构而言,经济维度即主要是政府的投入,这本身不是公共体育服务机构本身的权限所在,但是这一维度是计算效率、效果和公平的重要参数。
  5 公共体育服务绩效评估指标体系的设计原则
  在确定采用的绩效评估模型之后,就需要设计
  具体的二级、三级指标。公共体育服务不同于一般的政府公共服务,它有其特殊性,包括三个层次的内容,即器物层次、制度层次和精神层次[17]。器物层次主要是指物质方面的,包括基础设施建设和硬件条件。制度层次是指体制机制方面,包括公共服务的运行机制、传播机制、普及机制等。精神层次则是指公共体育服务的内容供给、传递的价值观和带来的精神享受。从测量的角度来说,器物层次和制度层次比较容易把握,容易设置指标,而精神层次则往往难以测量,它具有模糊性和滞后性的特点。
  设计公共体育服务绩效考核指标体系,还应该把握公共体育服务的本质特征,即必须把握“体育性”和“公共性”两个维度。体育性是指公共体育服务属于体育范畴,其来源于公众的体育需求,一般来说,随着经济社会的发展,社会公众对体育的需求越来越高,比如健身需求、参与需求、休闲需求、甚至对体育竞赛的荣誉需求等等。并且随着生活水平的提高,这些需求的形式和内容越来越多样,甚至可以说,体育需求已经成为公众生活的重要组成部分。
   公共性是指公共体育服务属于一般的公共服务。公共性包含公益性、社会性和参与性的内涵。公益性是指公共体育服务绝大部分是政府直接投资并拨付日常经费进行管理的,这就要求公共体育服务必须面向社会、面向公众,使公众能够平等的、充分的享受和利用现有的公共服务和设施,从中汲取知识,获得教育,受到美的熏陶,享受健康快乐。社会性则是指公共体育服务的递送应该以公众的需求为本位。公共体育服务还包含参与性原则。参与性则包括两个方面:一是公共体育政策、执行和监督过程,能够使公民体育利益诉求得到充分及时的表达;二是参与体育活动的举办、体育成果的创造、使自己的体育创造力得到发挥。
  公共体育服务的目标是全民平等享有体育服务。这就需要:一是提供足够的、满足公众需求的体育服务,二是建立保障平等享有的新机制。换言之,公共体育服务不应有任何地域、城乡、民族、性别、身份的歧视。
  6 基于4E模型之上的“双元综合评估模型”
  综上,公共体育服务绩效评估指标体系既要考核其硬件设施、服务递送和传播机制等方面的内容,又要考察精神层次的公众感受。前者通过4E模型测量公共体育服务的供给,后者主要通过公众满意度的考核来测量。从以往的经验来看,后者的考核经常被忽视。公共满意度主要是考察公众的体育需求是否得到了满足,在这个意义上说,公众对体育服务的满意度是更为重要的指标。可以试想,如果公共体育服务的供给与公众的需求不匹配,比如在老龄化社区,老人们喜欢打乒乓球,但是公共设施的配置上却提供了篮球场,那么即便篮球场建设的多豪华、功能多强大,这个地区民众的满意度也未必很高。但是,如果我们仅仅考察满意度,就容易陷入“主观评价”,更无法了解公共体育服务的供给内容和公共体育机构的运作过程。因此,績效评估指标体系必须同时考虑客观的服务内容和主观的公众满意度,并使其相互验证,这便是本文提出的“双元综合评估模型”(见图1)。
  “双元综合评估模型”具体操作方法如下:第一步,依据4E模型,结合公共体育服务的具体内容,设计客观的指标体系。其指标数据可以是公共体育服务机构的运行数据,也可以是相应的档案、供给服务记录,也可以是考核人员的现场观察,以及暗访获得的数据。指标体系的重要内容是分配不同指标内容的权重,要根据民众的基本体育需求以及相应政策的导向来赋值。这一部分重点测量公共体育服务的供给水平。第二步,测量公众对公共体育服务的满意度。由于这一考核内容主要涉及公众的主观感受,因此主要通过问卷调查的方式来取得。根据随机抽样的方法选取样本进行问卷调查,获得数据后,再结合数学统计方法计算不同指标的权重,最后计算出公众的公共体育服务满意度值。
   在模型评价方法上,采用综合评价法对公共体育服务的绩效进行评价。其中每个分层指数都从不同的侧面反映公共体育服务状况,可以采用多目标线性加权函数法进行评价,其公式为:
  其中,Bj为某二级评估指标的评价值,Cj为某三级评估指标的评价值;Yj为某三级评估指标在该层次下的权重;Am为某一级评估指标的评价值;Zj为某二级评估指标在该层次下的权重;F为总评估指标的评价值;Wm为某一级评估指标在该层次下的权重。
  双元综合评估模型既可以从客观层面体现公共体育服务内容的产出内容和实际效果,又可以从主观方面反映社会公众对于接受公共体育服务的满意程度。通过对双元评估两方面结果的比较和观照,可以从中发现公共体育服务存在的若干问题,比如服务的宽度和深度等。同时,也可以依据特定公式对双重指标进行赋值,计算出合理的、经过加权的、最终的公共体育服务机构的绩效水平值,以此作为衡量公共体育服务机构的服务水平。
  公共体育服务绩效评估是一个系统工程,可以分为评估前、评估中和评估后三个阶段,评估前阶段包括确定评估主体,明确评估对象和内容,选择评估指标及评估方法。评估中阶段包括对评估对象的现场走访考察,评估结果的应用,评估权重的明确等。评估后阶段包括提出修正意见及制定评估后管理措施等环节。在这个评估系统中,任何一个环节存在问题,都会导致整个绩效评估体系的偏差甚至失败[18]。因此,如何实施绩效评估也非常关键,这将是今后研究的重点。
  7 结 语
  公共体育服务绩效评估是指评估主体运用特定的指标体系、采用特定的方法、依据特定的程序,对公共体育服务效益的高低和服务质量的优劣进行考察核定的活动。本文所构建的“双元综合评估模型”就是绩效评估所依据的测评工具,既要测评出公共体育所提供的服务质量,又要确保所提供的服务得到认可;既要确保所提供的是“体育性”的服务,又要引导所提供服务的“公共性”;既要确保公共体育服务机构健康有序运行,又要确保其沿着正确的方向发展。可以说,“双元综合评估模型”提供了一个综合性的尺子,来全面评价公共体育服务机构的发展。   参考文献:
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