构建地方政府流程化绩效评估管理创新策略
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摘要：随着我国经济的高速发展，政府面临着经济全球化的新形势和新要求，这就需要政府打破原有管理理念，建立适应社会发展的新型管理体制是服务型政府改革的首要任务。本文针对服务型政府绩效评估流程化的现状及成因进行分析，指出服务型政府绩效评估流程、监督管理缺失现象及绩效评估结果反馈等实质存在的问题，提出我国服务型政府绩效评估流程化的建议及方案，力图优化我国服务型政府绩效评估管理理念，规范服务型政府绩效评估的管理流程。
关键词：政府绩效;绩效评估;绩效管理;绩效改进
1 政府绩效评估与绩效管理的内涵
所谓政府绩效评估是指政府自身或社会组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、评价和测量。对政府绩效进行评估，是规范行政行为、提高政府行政管理效能的一项重要的制度和有效方法。[1]绩效管理是指在管理过程中对各要素进行分配管理，是各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程。绩效管理的目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。绩效管理是管理者实施战略目标的一种管理活动，是通过对使命目标的建立和分解，并使业绩评估结果用于日常的管理活动中去，以激励员工业绩改进最终实现组织战略及目标的一种正式管理活动。绩效管理的目的是改进绩效。[2]绩效管理从功能划分为绩效评估、绩效衡量和绩效跟踪。绩效评估是管理者对员工进行绩效管理为目的。为进行绩效评估，管理者必须设定一条能够满足组织目标实现的指标系统，以便对不同机关不同时期进行比较，这便是绩效管理的衡量，而绩效跟踪是对组织绩效进行持续监测、记录考核及改进组织绩效的依据。
2 地方政府绩效评估管理的问题及成因的分析
2.1 地方政府绩效评估管理的问题
改革开放以来，为适应我国经济的快速发展，地方政府实施绩效管理和评估对促进政府变革观念、转变政府职能等方面起到了积极的作用。2002年11月召开党的十六大，将地方政府绩效管理和绩效评估列为深化地方政府机构改革的重点和难点，提高行政效率己成当前行政管理体制的改革目标。虽然地方政府绩效管理流程在理论和实践上取得了一定的成效，从地方政府绩效管理改革的宏观层面讲，绩效评估仅局限于政府机构职能的调整，而对政府内部机构职能设置缺乏直接的关注，这样势必会存在政府内部管理的“暗箱操作”，更谈不上改进政府绩效管理水平。因此从整体来讲我国政府绩效评估仍处于起步阶段，缺乏系统性和规范性，政府绩效管理流程的发展仍然存在着诸多问题，其主要表现在以下几方面：
2.1.1地方政府绩效评估衔接不当
地方政府绩效评估依然延续着采用绩效计分方式，在初步设定绩效评估任务后，组织将设定的既定目标分解成若干子目标，再把子目标落实到各职能机构，各职能机构将岗位职责和权责内容分配到日常绩效管理中去，虽然各职能机构只落实子目标实施，却未能把整体绩效目标落实到组织内个人的绩效考评中，这样不仅影响绩效评估的结果准确性，也会造成政府绩效评估过程中“盲点”现象。由于在政府制定绩效评估计划流于形式主义，忽略考评者与被考评者有效沟通，导致整个绩效管理流程出现疏漏衔接不当，难以确保绩效评估结果的真实可靠。
2.1.2地方政府绩效评估运行不顺畅
地方政府职能部门绩效评估流程单一，绩效评估标准宽泛，绩效评估指标没有量化和细化，各职能机构在下达的绩效评估任务相对笼统，导致组织内公务人员不能准确把握评价标准，造成绩效评估结构只能凭借主观意识打分。[3]加之，地方政府职能部门在设定绩效评估任务时，往往随着绩效考评空间的方式来调整组织内量化目标，这样不仅影响绩效评估效应的真实性，而且造成地方政府绩效评估流程运行不顺畅的现象。
2.1.3政府绩效评估缺乏有效反馈
地方政府职能部门实施绩效管理时，由于绩效考核方对被评估者的缺乏监督，外界潜在因素的干扰，职能部门的绩效考评者为屏蔽不利的信息，未及时公开绩效评估结果，这样不仅使组织内部的公务人员根本无法获取绩效考评的成果，而且导致存在绩效考核结果不真实现象。另外，地方政府在实施绩效评估时，绩效考评双方缺乏有效的信息沟通，使组织内部公务人员执行绩效任务不明确，造成地方政府绩效评估工作失去意义。
2.1.4政府绩效评估忽略组织管理的作用
地方政府实施绩效管理时，从绩效管理内容到管理流程上看，地方政府绩效评估目标设定在组织内部成员的个人记分考核，而忽视对组织整体的绩效考核，这样不仅造成被考评者对绩效考评结果产生抵触心理的同時，还严重影响考评者的工作积极性。虽然政府职能部门正在逐步改进绩效评估模式，职能部门虽然实施个人计分考核，且组织内成员个人绩效目标完成较好，但是组织的总体绩效目标却未能实现。[4]
2.2 地方政府绩效评估管理中的成因分析
2.2.1政府绩效评估权责设计不分明
地方政府在实施绩效评估流程上，缺乏合理的人力资源权责，人力资源结构设计不合理，尚未形成科学的人力资源管理岗位职权制度，人事部门在实施绩效评估时，只停留在基层职能部门的公务人员日常工作情况简单记分制。如此一来，地方政府绩效评估考核制定只流于形式。
2.2.2政府绩效评估缺乏科学评估体制
地方政府绩效评估手段单一，不仅不利于政府绩效改革，更不利于政府绩效评估体制的建立。目前地方政府职能部门绩效评估依然采用上级职权制的评估模式，上级职权部分在落实绩效评估任务后，并未以社会和公众意愿列为绩效考评内容，考核内容随意性强，缺乏科学规范的绩效评估管理体制，这无疑会影响地方政府职能部门绩效评估活动准确性。[5]
2.2.3政府绩效评估流程缺失
地方政府职能部门绩效管理工作，只停留在工作表面，忽视了相关业务能力提升与培训，造成公务人员社会服务效率差，服务质量差的现象。[6]地方政府绩效评估管理中，缺乏公平、公正、公开性绩效考核流程及标准，造成计划制定与评估环节操作不规范，影响政府绩效评估流程的运作。另外，地方政府绩效管理流程时间分配较少，准备工作不足，导致地方政府在绩效评估流程间缺乏衔接性。 2.2.4政府绩效评估周期分配不均
地方政府在制定绩效评估计划时，绩效评估工作准备不充分，且在实施过程中缺乏相应的监督，绩效评估管理工作的辅助指导不到位，使得绩效评估不能按照预先设定的绩效评估计划目标实施，导致绩效评估周期出现异常，不利对绩效评估结果的有效反馈，造成整个管理流程上衔接不当。
3 地方政府绩效评估流程化对策及建议
3.1 优化组织与个人绩效管理体系
地方政府绩效管理主要体现在对个人绩效的简单考核环节。首先，政府应在优化组织绩效管理流程基础上设立组织内部的绩效目标，并将组织设定的绩效目标进行分解，部门之间应根据年度总目标落实到个人绩效，保证各个部门工作目标能够朝着整个组织的总体方向发展。[7]其次政府机构在实施绩效管理过程中，须深入考核对象中，保证绩效评估结果准确。个人绩效管理要根据组织机构的绩效目标落实，建立良好的绩效管理沟通模式，从而确保绩效管理具有时效性。
3.2 明确构建政府绩效评估体系原则
地方政府在绩效评估体系时，以构建服务政府为导向，强调政府社会的服务意识，因此提升政府绩效的关键在于优化政府服务意识。目前地方政府将社会满意度和公众信任作为绩效考核评估体系首要任务。其次政府在制定绩效评估时必须根据职能部门的评估要素进行评估指标设置，政府在构建绩效体系时应考虑地区差异，根据区域内经济发展情况和产业特色进行灵活的职权转变，在制定绩效指标体系上有所侧重。[8]另外，政府在制定绩效评估指标设计时还应注意绩效指标设置统一性，科学地对绩效评估结果反馈，从而保证政府实施绩效评估考评目标进行管理。
3.3 优化政府绩效评估流程时间设置
地方政府在绩效评估尚未对绩效评估方法及评估指标变化进行调整，缺少周期的优化，政府应根据绩效评估的计划环节，制定绩效管理的年度计划、政府绩效管理的年度目标，确定绩效评估所选择的方法，有针对性地对绩效评估进行预期调整。另外，政府在绩效评估的同时应考虑绩效管理环节衔接，以避免在制定组织目标的盲目而浪费时间。
3.4 建立政府绩效评估管理有效沟通机制
地方政府绩效评估管理过程，必须深入实际对管理对象进行分析，收集整理有价值的信息作为绩效评估的依据。政府绩效评估过程中应开展有效的绩效沟通反馈模式，以政府绩效评估的任务书作为绩效评估基础，采用多渠道的绩效沟通模式，实现政府绩效管理的双向沟通。另外，政府绩效评估应制订评估计划，并对评估计划实施进行监督，为政府建立科学、有效的政府绩效管理运行机制奠定基础。
参考文献：
[1] 王海燕，姚小远.绩效管理[M].北京：清华大学出版社，2012.
[2] 李秀芬.績效管理综述[J].甘肃科技纵横，200j（5）：34—37.
[3] 王蔚.论地方政府绩效评估的时间途径[J].重庆工商大学学报，2007（3）：15—18.
[4] 董申.当前地方政府绩效管理的难点、关键点和着力点[J].2012（3）：36-38.
[5] 马海涛.政府绩效管理改革问题及对策[J].北京人大，2012（7）：54-56.
[6] 孙家成，王建刚.推行绩效管理与学习型政府建设[J].辽宁行政学院学报，2012（8）：34-35.
[7] 刘鹏.建设我国地方政府绩效管理制度的几点思考[J].行政与法，2012（3）：23-25.
[8] 高树彬，刘子先.服务型政府绩效管理模式研究[J].河北工业大学学报，2012（1）：17-21.
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