浅谈永兴县林地流转中存在的问题及其对策
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摘 要 在林权改革的大背景下，林地承包经营权流转作为林权改革的重要内容，备受关注。基于此，阐述了林地流转的意义，并以湖南省郴州市永兴县为例，介绍了当地林地流转的基本情况及特点、主要经验和做法，分析了当地林地流转过程中存在的问题，并提出了相关的解决对策。
关键词 承包经营权;林地流转;林权改革
中图分类号：D922.3;F326.2 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.35.045
伴随着商品经济的深入，人们生活质量的提升，生态建设逐渐成为精神文明建设的重要内容，林业各种项目，如道路绿化、禁伐减伐、退耕还林还草、环城公园等让绿化成为潮流。随着这股大潮的发展，林地流转出现，尤其是实行集体林权机制变革以后，促进了乡村体制机制变革，为乡村农民的解放增添了强劲的推动力。伴随集体林权机制变革的深入开展，造林朝着地区化、规模化方向迈进，很多地区都出现了承包荒山的农户，林地流转发展为林业经营的重要模式。但是，在林地流转期间出现了很多问题，只有将这些问题全部有效解决，才能够让林地流转机制得以稳健发展。
1 林地流转的意义
林地承包经营权是指承包人依法对其承包经营的林地享有占有、使用和收益的权利，也就是依法通过家庭承包或其他方式承包取得的林地使用权。林地流转指的是在不更改林地所有权与林地用向的基础上，依照规定流程，采用协议、拍卖、招标等方法，把林地的使用权以一定的价格进行转让的交易活动。林地是推动林业长效发展的根基，林地使用权流转是让林地资源高效分配和运用的有效形式，地区化、规模化运营是林业得以长效发展的基本形式。因此，加快林地流转是推动林业快速发展的内在要求。把零散分布的小面积林地转让给有运营管理知识和能力的市场参与者，可以提升林业资源配置的科学水平，推动林业规范化运营能力的提升，提高市场关键竞争优势，将林业生产力由分散的、粗糙的、落后的山区经济中解脱出来，有助于推动林业发展，同时实现农户经济收入的增加。林地流转能够促使社会资金流向林业发展领域，有助于拓展林地规模、提升林地品质，也有助于改变林地管理模式，构成全面的、多维度的、更为健全的科学管控新体系[1-3]。
2 永兴县林地流转的基本情况及特点
自2016年1月至2019年10月底，在湖南省郴州市永兴县林业局备案的流转林地面积达5 963.57 hm2，占当地林地总面积的4.5%，共涉及12乡镇53村。林地流转呈现如下3个特点。1）流转户数及面积呈现不断上升趋势。2）林地流转形式多样，由原先的农户转包、代管等形式，逐步演变为公司流转、林地入股、农民专业合作社等多种方式并存。3）林地流转主体趋向多元。主要模式有3种：①大户承包，将农户的林地租赁过来获取规模效益，如永兴县早些年推动的退耕还林工程，助推了项目的顺利实施;②公司承包，受产业转型的影响，一些大企业调整产业结构，投资发展种植业，如永兴县招商引资企业——广东捷兴林业有限公司投资桉树造林;③专业合作社，受产业带动影响，农户之间通过合作互助，形成规模效益，永兴县的冰糖橙和油茶产业就是典型的代表，推动了是林地流转不断发展。
3 永兴县林地流转工作的主要经验和做法
为有序高效地推动林地流转工作，湖南省郴州市永兴县做好了以下3方面的工作。
3.1 确权发证，夯实基础
从2009年冬起，用一年的时间全面完成了集体林地林权换发证工作，实行一户一证，为林地流转工作提供了坚实的法律依据。
3.2 强化宣传，搞好服务
充分利用广播、电视等媒体宣传集体林权制度改革相关内容，宣传林地流转有关法律、法规、政策，同时通过开展林业技术专题培训，为林地流转户提供技术支持，帮助流转经营户解决生产经营方面的问题。近年来，湖南省郴州市永兴县举办各类林业技术培訓7次，受训大户达200余人，发放科技资料2 000余份。永兴县成立了由分管领导任组长的林地流转服务机构，指导服务全县的林地流转工作;乡、村两级均成立了林地流转服务机构，为供需双方提供政策咨询、合同指导服务。
3.3 明确程序，依规操作
为全面高效地做好林地流转办证工作，永兴县相关部门制定了林地流转操作细则，主要有5个程序，即申报、协商、审查、发证、备案。在林地流转中必须坚持依法、自愿、有偿的原则，大户及公司承包必须有资金实力、有科技支撑、有管理能力;农户必须是有稳定的其他致富门路才能放弃林地承包经营。同时，还统一规范了林地流转合同，力求将林地流转风险降低至可控范围。
4 永兴县林地流转存在的问题
由于集体林权制度改革是一项全新的工作，涉及的手续比较复杂，在具体的林地流转过程中还存在诸多问题。
4.1 林改前历史遗留问题多，影响了当前林地流转
由于多方面原因，一些涉及乡镇与乡镇、乡镇与国有林场之间的矛盾长期以来没有得到有效化解，致使林地流转相关工作不能很好地开展。
4.2 涉及面积过大及生态公益林的流转难度较大
受政策影响，林改初期，湖南省统一规定生态公益林在国家政策未出台以前暂不流转，直到2016年，省厅正式下文明确“区划界定为国家和省级公益林的林地、林木，在不改变公益林性质的前提下，允许以转包、出租、入股等方式流转，用于发展林下种养业或森林旅游业，暂不允许其他方式流转。国有林权在国家未出台国有林流转管理办法前，原则上不进行流转。”同时规定国有森林资源、省级以下公益林的流转，应逐级审核报省林业主管部门审批。根据省厅规定，必须有森林资源评估报告，而永兴县没有相应的评估师，无法正常开展工作，涉及生态公益林及流转面积在300 hm2以上的林地操作起来非常难，影响了林地流转进程。
4.3 流转后林地的监管问题 林地是以资源的性质加以流转，旨在更有效、更科学地运用林地资源，创造更可观的收入，然而一些林地流转主体的流转目标发生了质的变化，比如某村农民刘某把享有使用权的一块林地流转给郴州市民张某，两者签订了签单的合同（没有在相关部门备案，也没有重办使用权登记），随后，张某租赁了很多工程机器到此地块实施深挖作业，之后被其他群众发现并制止，原来张某是利用相关技术设备勘探到此地块下面富含矿产资源，之后为了将该矿产资源占为己有进行流转交易，而刘某并不知。森林、林地中所含的矿产资源归国家，而且该种以更改林地用向为目标的流转活动是不被准许的。通过调查还获知，一些人将林地流转当作筹资途径，以林权证作诱饵得到项目建设权，而划拨的经费却并不投入到林地建设中，而是投入到其他领域。基于该种问题的存在，林地流转之后需加强监督，未对林地进行有效开发的，导致林地资源未高效运用的，应将林地使用权收回，由集体进行运营或者发包给其他人进行林地建设。
5 做好永兴县林地流转工作的主要措施
5.1 妥善处理林权流转历史遗留问题
要开展林权流转历史遗留问题核查工作，全面掌握以往林权流转的时间、地点、面积、价格等情况，对群众反映强烈的流轉活动，要依法对其合法性、有效性进行重点核查。应本着“尊重历史、兼顾现实、注重协商、利益调整”的原则，依法妥善处理林权流转历史遗留问题。
5.2 加强林改纠错和林权纠纷的调处工作
林改工作是一项复杂的系统工程，必须由政府组织、林业服务指导、各级干部林农全面参与才能高标准、高质量完成。永兴县的林改任务特别繁重，时间要求相当紧，加之当初各级对林改工作的重要性认识不足，在具体实施过程中林农参与度不高、部分村组干部不负责任、山林纠纷调处不到位等多方面的原因，导致林改工作中出现了权利人名称错误、四至界线不清、林权登记错登漏登等方面问题。2010年林改主体工作完成以后，郴州市永兴县林业局根据林改工作中存在的问题，把林改纠错和林权纠纷的调处当作重要工作来抓。从目前反映的情况来看，工作任务还很艰巨，全县必须组建专门的工作班子，拨出专项经费，有效解决实际工作中存在的突出问题。
5.3 全面落实林地流转的监管工作
林地流转事关农民的经济权益，关系到林业的长期、健康发展，不管是林业管理单位还是乡级政府、村领导班子，均应该格外重视，不但要构建并完善林地流转机制，还应该健全林地流转的监督管理机制，将责任有效落实，不但在林地流转之前抓好核查工作，在流转完成以后，还应当开展好监督工作，若产生下述情形，监督管理单位应该依照规定将流转合约解除。1）受让者没有能力支付流转资金的，亦或是有能力支付而没有依照合约践行支付责任的;2）流转完成后，受让一方在规定时间内未依照合约内容进行林地运营管理，致使林地资源浪费的;3）私自更改合约确定的林地开发种类的;4）与有关法制规章不符的[4]。
5.4 建立健全森林资源流转市场
要本着服务林农、服务林业发展的原则，建立集流转信息平台、林权登记、资产评估、政策咨询于一体的林业服务中介组织，逐步形成区域性林业产权交易、市场信息网络服务平台，为林农提供一条龙服务，规范林木林地产权流转行为。
5.5 积极探索林权抵押贷款等融资模式
要加大对林业发展的扶持力度，切实解决资金瓶颈。应加强与金融部门的沟通，开发不同层面的梯度贷款，考虑林业投资周期长的特性，对林权抵押贷款实行低息或财政贴息，简化手续，扩大覆盖面。
5.6 不断完善生态公益林补偿机制
在原有的国家级、省级、县级生态公益林的基础上，完善生态公益林补偿机制，尽量提高补偿标准，并且从政策、资金层面支持林农发展生态旅游，提高生态公益林自我补偿能力，维护林农的合法权益，促进林业生态发展。
参考文献：
[1] 来桂林，余一翔.浅谈淳安县林地使用权的流转机制[J].华东森林经理，2007（6）：54-58.
[2] 马甫韬，吴伟萍.完善集体林权流转制度 推进山区生态经济发展[J].中国林业，2010（14）：24-25.
[3] 庹汉武.浅析林地流转存在的问题及对策[J].重庆林业科技，2012（4）：39-40.
[4] 李姜黎.浙江省集体林地承包经营权的法律制度研究[D].杭州：浙江农林大学，2012.
（责任编辑：赵中正）
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