“放管服”改革与中小企业纾困发展
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作者:廖福崇
一、前言
新型冠状病毒肺炎疫情的防控是一场全国范围内的“阻击战”，对社会运行的各个方面造成了严重的影响，对中小企业的生存带来了前所未有的冲击。在国民经济序列中，中小微企业对于经济发展和稳定就业具有十分重要的意义。我国第四次经济普查的数据显示，2018年末，中小微企业合计1807万家，占比99.8%，吸纳就业人数2.33亿人，占比79%。中小企业能否顺利复工复产对国民经济的影响不言而喻。在全面疫情防控的形势下，中小企业面临着哪些冲击？政府有哪些政策工具帮助中小企业渡过难关？复工复产是采取审批制还是备案制？对于这些问题的回答，具有十分显著的政策意义。
应急管理能力和常态管理能力均是国家治理能力的重要部分，新冠肺炎疫情是对我国国家治理能力的一次大考。[1] “放管服”改革是推动治理能力现代化的有力政策抓手。[2] 实际上，营商环境对于企业的发展具有十分重要的意义，尤其是在危机时期。[3] 营商环境建设的成效在企业复工复产进程中得以一定程度地展现。在这一场全国范围的突发公共卫生事件中，为应对疫情，中央及各级地方政府采取了全面防控的强力措施，发动了一场疫情防控的“人民战争”。新冠肺炎疫情带来了全方位的冲击，社会经济的各个方面都受到了严重影响。在疫情状况基本稳定的情况下如何推进中小企业复工复产，对于这方面的研究极为缺乏。基于政策文献的内容分析，本文从政策工具视角系统梳理了中央层面有关支持企业复工复产的政策文件。研究发现疫情对中小企业生产价值链的各个部分均造成了严重的冲击，大部分中小企业现金流仅能维持不到三个月，及时复工复产刻不容缓。研究发现，目前企业复工率低，一定程度上是由于复工审批制产生了严重的行政负担，增加了中小企业复工复产的执行成本、学习成本和心理成本。进一步推进中小企业复工复产工作，需要切实执行国务院联防联控机制的分区分级管理方案，推广复工备案制和“容缺受理”的审批方式，优化营商环境。本文提出的政策建议，对于进一步做好中小企业复工复产支持工作，帮助中小企业渡过难关具有重要的意义。
二、疫情冲击与中小企业生存危机
在新冠肺炎疫情的全面影响之下，中小企业遇到了严重的生存危机，主要体现在供给侧困难、需求侧冲击和环境侧限制三个方面。在全国疫情形势基本稳定的情况下，程序繁琐的复工审批是中小企业复工复产面临的主要行政负担。
（一）新冠肺炎对中小企业的冲击
全面疫情防控在控制新冠肺炎蔓延方面起到了有效的作用，但是不可避免地“误伤”广大中小企业。全面疫情防控措施对中小企业的影响是全方位的，主要体现在供给侧和需求侧两个方面。
供给侧方面，中小企业的用工、防疫物资和上游供应面临严重困难。首先，为防止新冠肺炎疫情的进一步蔓延，全国所有省份都陆续启动了突发公共卫生事件一级应急响应机制，同时在全国范围内对城市小区和农村进行不同程度的封閉式管理。农村务工人员出不来、城市社区进不去，直接影响的就是中小企业的用工需求。其次，由于疫情防控的需要，政府管理部门要求企业为复工的员工提供口罩等防护物质。由于口罩等防护物质的供应缺口，这一举措直接导致了大量中小企业放弃复工。最后，上游企业的因素，导致无法获得原材料供应。需求侧方面，消费市场的“空窗期”使得中小企业面临严重的现金流危机。中小企业的产品主要是面向传统消费市场，包括餐饮、服装、旅游和文娱等行业。农历春节是传统消费市场最旺盛的时期，由于疫情的影响，这一消费的窗口期直接消失，对于中小企业带来致命性的打击，同时严重影响到企业现金流。
根据中国企业创新创业调查疫情专题数据（ESIEC-2020）①，可以从复工率、主要困难和未来市场预期等角度，发现新冠肺炎疫情在供给侧、需求侧和环境侧三个方面对企业造成冲击。首先，在复工率方面，接受调查的中小企业中预计能够在2020年2月29日之前复工的企业仅有22%。地域分布方面，北京市和上海市截至2020年2月10日的复工率分别是40%和38%，处于第一名和第二名的位置。在接受调查的企业中，浙江省由于受疫情影响严重，其复工率最低，仅有9%。广东省的复工率在21%左右，河南省的复工率在12%左右，辽宁省和甘肃省的复工率分别是23%和18%。其次，在企业面临的实际困难方面，有51%的企业认为员工无法按时到岗的比例将在40%左右。在面临用工短缺的行业分布方面，轻工业、重工业、商务服务业和居家服务业的情况最为严峻。同时有45%的中小企业认为员工工资支出是其面临的主要困难，有56%的企业认为租金支出是急需解决的问题。由此带来的直接表现就是中小企业的现金流告急，面临着资金链断裂的风险。其中65%的中小企业主认为存在很严重的现金流短缺，其中51.2%的企业现金流仅能维持约180天。最后，大部分企业对未来的市场预期普遍持悲观态度。有49%的中小企业对疫情结束后企业订单状况持悲观态度，51%的企业认为2020年的营业收入将减少10%以上。
（二）疫情防控与中小企业复工复产
新冠肺炎疫情作为一场重大突发公共卫生事件，大致可以划分为三个阶段。参照《中国—世界卫生组织新型冠状病毒（COVID-19）联合考查报告》对于疫情时间节点的划分标准，本文将新冠肺炎疫情分为三个阶段，分别是早期预警阶段、疫情蔓延和强力防控阶段以及疫情稳定和复工复产阶段，详见图1。
早期预警阶段在2020年1月19日之前，国家卫生健康委已经介入到“武汉不明原因肺炎”事件的调查当中，并在第一时间向世界卫生组织通报了现有的情况。对疫情重要爆发地的华南海鲜市场进行了关闭。疫情蔓延和强力防控阶段是从2020年1月20日到2020年2月7日，伴随着春运的人口流动大潮，疫情在全国范围内扩散开来。在这个阶段，中央成立了应对疫情领导小组，国务院成立了疫情联防联控机制，新冠肺炎被纳入乙类传染病，并采取甲类传染病的预防控制措施。各地省政府陆续启动了应对突发公共卫生事件一级响应机制，全国范围内的疫情防控开始。在2020年2月1日，世界卫生组织将新冠肺炎疫情定义为“国际关注的突发公共卫生事件”。疫情稳定与复工复产阶段从2020年2月8日开始，延长之后的法定春节假期在2020年2月10日结束。在这一阶段，除湖北省外，全国其他地区的疫情防控取得较为明显的成效，疫情防控形势基本稳定。复工复产是这一阶段的核心任务，但是从数据上看，复工复产的形势不容乐观。 中央层面出台了分区分级的疫情防控策略，旨在做好疫情防控和减少对经济发展的影响。从企业产业链的视角看，分区分级的疫情防控措施对于复工复产具有重要意义。[4]2020年2月28日，国务院联防联控机制出台了《关于进一步落实分区分级差异化防控策略的通知》，旨在通过差异化的分类防控策略，尽可能减少全面疫情防控给经济活动和企业运行带来的影响。关于分区分级的划分方式、防控策略以及对于复工复产的政策要求，详见表1。
对于湖北省和武汉市来说，当前及今后很长一段时间的主要任务依然是预防感染、救治病人和进一步降低死亡率。除了医疗防护物资和生活保障品的生产企业，其他企业一律维持停工。北京市的防控目标核心在于确保首都安全稳定，严格防止新冠肺炎输入，对于企业复工复产必须持十分谨慎的态度。对于湖北省周边省份，主要目标在于防止湖北疫情输入，同时做好湖北省的物资保障工作。因此对于相关的生产企业，政府部门通过行政手段和经济手段，尽快推进相关企业复工复产。而对于全国其他疫情比较轻微的地域，主要目标是在做好疫情防控的前提下尽快推进复工复产，着力恢复经济秩序。
中小企业复工面临较多行政负担，复工审批制度成最大障碍。在延长后的法定春节假期结束之后，地方政府基于防控疫情的需要对本地企业复工复产十分谨慎，中小企业复工复产面临许多障碍，复工审批制就是典型的表现。2020年2月22日，国务院应对新冠肺炎疫情联防联控机制发布了《企事业单位复工复产防控措施指南》，指明了企事业单位复工复产的具体工作要求，涉及工作场所防控、健康监测、异常情况处置和个人防护等诸多方面。尽管中央层面出台了疫情防控的指南，但是地方政府对于中小企业复工复产仍然设置了诸多限制。除了前文所述关于企业复工供给侧和需求侧的实际困难，企业复工还面临着审批许可的行政负担。地方政府出于扎牢疫情防控网的需要，对企业复工设置了临时性的行政审批手续。“停工自由，复工审批”成为2月中旬中小企业复工的主要障碍。四川省泸州市的复工审批表，一共涉及7个部门，需要盖7个公章。具体包括疫情防控指挥部、政府分管领导、行业主管部门、生态环境部门、应急管理部门和属地镇街等相关机构。
复工审批是一种典型的行政负担，行政负担带来的负面冲击是复工复产障碍的重要方面。地方政府基于疫情防控的需要，为了保护来之不易的疫情防控成果，对于人员聚集的行为非常敏感和谨慎。企业作为一种劳动生产的组织形式，不可避免地面临诸多的人员聚集机会。疫情防控需要一种完全合法合理的目的，这也是复工审批作为一种行政负担，显著区别于形式主义和繁文缛节的核心特征和关键变量。为了完成复工审批，企业需要按照《企事业单位复工复产防控措施指南》的需要为所有员工采购口罩和设置临时隔离场所，这对于规模和场地十分有限的中小企业来说会带来显著的执行成本。其次，完成复工的审批程序，需要经历填表、盖章、证明和报送等一系列程序。
三、研究方法和资料来源
公共政策文本是政府处理公共事务，解决公共问题的直观反映，是政策过程的现实印记。通过对政策文本进行分析，能够总结中央在推动全国中小企业复工复产过程中的政策工具和目标路径。
（一）研究方法
为推动企业复工复产，中央部门密集出台了诸多政策文件。对这些政策文本进行分析，能够探析其内在的逻辑与作用方式。政策文本分析也是近年来公共管理领域逐渐兴起的研究方法。所有的制度都是语言，同时存在构成语言的语法逻辑。[5] 公共政策文本作为官方的“语言文本”，很大程度上印证了制度的工具性生成。公共政策文本实际上反映了政府处理公共事务的思路和印记，作为一种客观存在的可追溯印记，公共政策文本的形成与实施过程体现了政府推动问题解决的思路与方法。[6]。政策的主体与客体、目标与工具等要素在政策文献中均有体现，因此通过对政策文献进行分析，可以更加深入和全面地探讨政策科学的研究议题。[7]
（二）资料来源
作为本文分析对象的政策文件，主要来自北大法宝数据库和国务院政策文件数据库。通过两个不同数据库的交互验证，一共收集了42份中央层面有关企业复工复产的政策文件。由于疫情突然爆发，政策文件颁布的时间起点是在2020年的1月份，这为集中收集相关主题的政策文件带来了较大的便利。北大法宝法律法规数据库设置了“战疫必胜—疫情防控（中央）”专门政策文件数据库，截至2020年3月8日，一共有1177篇政策文件，包含了有关新冠肺炎疫情的所有政策文件。以这一数据库为母体，通过阅读文件标题和内容进行了细致地筛选，剔除有关肺炎治疗方案、医用物资保障、村社封控方案等明显与本文研究主题无关的内容，一共获得了42份有关中央层面支持企业复工复产的政策文件。通过国务院政策文件数据库“复工复产服务专题”②，进一步地收集了中央层面（含中央部委）关于复工复产的政策文件，一共包含27份。截至2020年3月8日，通過两个不同来源专题数据库的交互验证，本文穷尽了所有与企业复工复产相关的政策文件。一共有42份中央层面有关企业复工复产的政策文件，作为本文的政策文献数据。为了进一步提升数据来源的可靠性，防止重要政策文件的遗漏，还邀请了公共政策专业的研究人员独立进行了筛选验证，确保进入分析的政策文本与研究主题密切相关，且没有缺失政策文件。
四、政府推动企业复工复产的政策工具分析
政策文本是公共政策的直观体现，通过分析复工复产的政策文本能够分析中央政府在推动企业复工复产中的战略布局。下文首先对政策文件的发文单位等进行了描述性分析，其次概括提炼政府推动企业复工复产的政策工具，并从行政负担的理论视角进一步分析政务服务优化对于企业复工复产的推动作用。
（一）描述性分析
通过对42份中央层面支持企业复工复产的政策文献进行分析，发现主要的发文单位分别是国家发改委、商务部、国务院联防联控机制、人力资源和社会保障部以及市场监管总局，详见表3。 各部门发文主要为帮助企业复工复产的针对性措施，并通过联合发文意图形成政策合力。国家发展改革委一共发布了6项有关支持企业复工复产的政策文件，涵盖支持民营中小企业、加强投资项目远程审批和减少企业用电报装程序和成本等方面的议题。国家发展改革委的两份联合发布的政策文件，均是和市场监管总局联合发文。核心主题是加大对个体工商户的扶持力度。商务部一共发布了5项支持企业复工复产的政策文献，主要涉及帮助商贸企业复工、支持走出去企业度过危机以及稳外贸和稳外资的相关工作。人力资源和社会保障部一共发布了3项政策文件，主要是和财政部、税务总局、公安部和交通运输部等部门联合发文，主要涉及阶段性减免企业社会保险费、稳定劳动关系和保障农民工到岗到工等方面的措施。市场监管总局、国家药监局和国家知识产权局联合发布的2020年2月15日《支持复工复产十条》，从政府市场管理和政务服务的视角，全方位地支持和帮助企业复工复产。该项政策主要包括延长行政许可期限、建立行政审批网上办理快捷通道、进一步落实告知承诺制度以及审核异常名录管理等具体的举措。
国务院联防联控机制是中央层面为了应对新型冠状病毒而设立的临时协调机构，其发布的政策文件具有纲领性的作用，是促使其他相关部门政策出台的原动力。联防联控机制由国家卫健委牵头组织，涉及新冠肺炎诊断和治疗、医用和防护物资保障、交通管制、生活用品保障、科研攻关、宣传外事等诸多方面的内容，相关工作由部委直接负责，是一个多部委的协调工作机制。在2020年2月7日之前，即疫情的第一阶段和第二阶段，联防联控机制的发文均是围绕着医疗救治和控制传播主题来展开。到了新冠肺炎疫情的第三阶段，即2020年2月8日以后，联防联控机制发布了4项有关支持企业复工复产、帮助中小企业渡过难关的政策文件。在2020年2月9日，国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制发布了《关于切实加强疫情科学防控，有序做好企业复工复产工作的通知》，推动了企业复工复产的有序开展。需要特别指出的是，该政策文件的出台，直接催生了其他相关部委出台针对性的帮扶措施，也推动了地方各级政府着手企业复工复产的工作，具有十分重要的意义。该项政策文件，首次提出“分类分批复工复产”的提法，为各级地方政府推进复工复产工作吃了一颗“定心丸”。同时文件还明确指出，政府应该努力提供公共服务保障能力，通过多种方式切实降低企业负担。
（二）支持中小企业复工复产的政策工具
通过对38份政策文件的细致梳理和分析，可以发现政府支持中小企业复工复产的政策工具主要有供给侧政策工具、需求侧政策工具和环境侧政策工具三类，详见表4。
供给侧政策工具主要是通过财政、税收和金融等手段，解决中小企业面临的现金流问题。现金流断裂对于任何企业来说都是致命的，是经营危机最为严重的表现形式。如果不能解决现金流问题，随之而来的即不可避免地违约和诉讼，离破产仅有一步之遥。因此，供给侧的政策工具主要是通过设立专项纾困资金、减免房租、阶段性缓交社会保障费用以及财政贴息等手段直接或者间接向中小企业注入流动性。比如市场监管总局和财政部等机构联合发文《关于应对疫情影响，加大对个体工商户扶持力度的指导意见》（国市监注〔2020〕38号）就明确指出将“引导金融机构增加3000亿元低息贷款，定向支持个体工商户”，同时多措并举，中小企业再贷款利率降低至2.5%，同时延期付息到2020年6月30日。人力资源和社会保障部等机构发布了《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》（人社部发〔2020〕11号），要求从2020年2月开始，免征中小微企业三项社会保险单位缴费。中国银保监会则发布了《关于进一步做好疫情防控金融服务的通知》（银保监办发〔2020〕15号），要求政策性银行、保险公司和金融资产管理公司等部门，按照不同的企业类别做好针对性服务，保证再贷款和再贴现额度增加5000亿元。具体而言，对于疫情防控物资生产企业，确保做到“一企一策”，针对性做好金融服务。对于受疫情冲击严重的餐饮、旅游、住宿和民航企业，要优化贷款审批流程，着力减费降息。对于遇到困难的小微企业和个体工商户，要适度降低贷款利率，提高中小企业“首贷率”和信用贷款占比。同时进一步要求普惠性中小企业贷款额度增速不低于30%。
需求侧政策工具主要是通过供应链管理等手段刺激企业开展生产工作。疫情保障企业全国性名單是实施需求侧政策工具的有力抓手，是一项具有重要意义的政策创新。在2020年2月7日全国企业复工前夕，财政部和国家发展改革委等部门联合发布了《关于打赢疫情防控阻击战，强化疫情防控重点保障企业资金支持的紧急通知》（财金〔2020〕5号），首次对企业生产进行名单制管理，建立了一份全国性名单。该项政策明确划定了五类企业优先进入全国性名单，分别是生产医用防护物资的重要医用企业、生产医用物资重要原辅材料和重要设备制造的相关配套企业、生产生活保障物品的骨干企业、重要医疗物资收储企业和为应对疫情提供通信设备和服务系统以及运输销售的相关企业。这份全国性名单是后续诸多支持企业复工复产政策的参照标准。对于在全国性名单中的企业复工，地方各级应对新冠肺炎疫情防控指挥部针对性使用政府定向采购等方式，从需求侧保障企业生产多少采购多少，第一时间实现了全国性名单企业全面复工复产。除此之外，需求侧政策工具的另一项重要方式是通过优化公共交通运行方式，保障企业员工返岗到岗。
环境侧主要是通过优化政务服务和改进行政审批工作，为复工复产创造良好的外部环境。由于新型冠状病毒的易传染性，人员聚集会带来非常高的传播风险。因此在推进复工复产的过程中，政务服务最大限度地推进线上办理，以此来减少人员的聚集。从实际效果上看，新冠肺炎疫情一定程度上倒逼政府进一步提高了电子政务能力，尤其是以政务服务网络平台为中心的“一网通办”能力。以“互联网+政务服务”的部门协同，对于营商环境能够发挥重要的正面影响。为了做好企业复工复产的信息化建设支撑，工业和信息化部发布了《关于运用新一代信息技术支撑服务疫情防控和复工复产工作的通知》（工信厅信发〔2020〕4号），旨在利用新兴网络信息技术助力企业复工复产。具体而言，明确指出运用云计算推动中小企业上云端，为其员工居家办公和远程办公提供软件和硬件方面的支持。此外，国家税务总局在2月27日还印发了《关于开展2020年“便民办税春风行动”的意见》（税总发〔2020〕11），决定开展以“战疫情促发展服务全面小康”为主题的便民纳税“春风行动”。其核心内容在于开展优化税收营商环境，进一步推广“非接触”纳税缴费服务。“非接触式”发票的领用比例在2019年达到50%，力争在2020年达到70%。营商环境的进一步优化，无疑是企业复工复产过程中的重大利好。 概而言之，政府通过在供给侧保障企业现金流、在需求侧刺激企业产品消费市场，同时在环境侧进一步企业优化营商环境。通过多措并举和多管齐下的政策工具，全面推进企业复工复产进程。
（三）通过“容缺受理”优化政务服务，切实优化营商环境
优化政务服务，降低行政负担是复工复产政策文件中的重要内容。客观意义上，复工审批即是一种非常典型的行政负担：基于完全合理的目的，对企业恢复生产设置行政程序。复工复产的政策文件反映了政府试图从不同的方向，推动和帮助企业恢复生产经营。政策之间形成“组合拳”，“容缺受理”的审批方式具有显著的创新意义。
分区分级的科学防疫措施，逐步有序推进复工复产的举措能够产生显著的政策组合效应。基于疫情防控的考量，国务院将春节假期延长至2月10日。但是假期结束之后能否复工复产？如何进行恢复生产后的疫情防控？以及复工复产是否需要审批？这些问题一直困扰着中小企业和地方政府。因此，2月9日，国务院应联防联控机制发布了《关于切实加强疫情科学防控，有序做好企业复工复产工作的通知》。正是这份纲领性的政策文件，使得企业复工复产有了明确的政策依据。紧接着，国务院联防联控机制在2月21日印发了《企事业单位复工复产疫情防控措施指南》，为公司恢复生产经营提供了具有可操作性的防护方案，同时也是地方政府推进复工复产工作的基准性文件。如上文所述，截至2月中下旬中小企业的复工率依然很低。为了进一步推动复工复产的进程，联防联控机制于2月29日发布了《关于进一步落实分区分级差异化防控策略的通知》，将全国疫情防控分成四个等级，差异性地推动复工复产工作，分别从工作场所防护、员工健康监测、个人防护和异常情况处置等方面，对企业和政府提出了明确的要求。通过这一系列组合政策，地方政府在进行复工复产过程中实现了有据可依，客观上降低了其风险顾虑。将疫情防控的责任压实在地方政府和复工企业之间，有效纠正了地方政府基于疫情防控需要将所有防护责任转移到复工企业的错误倾向。
“容缺受理”是复工复产文件中显著的政策创新，有效降低了企业复工面临的行政负担。近两年来，中央和地方各级政府推进了全方位的“放管服”改革和营商环境建设，旨在通过行政改革激发企业创新活力。为了尽可能地降低行政负担，复工复产的政策文件中首次出现了“容缺受理”审批事项的表述。“容缺受理”的含义是指在企业办理行政审批事项的过程中，对于必须提交而又因客观原因无法提交的材料，可以采用“先证后查，容缺受理”的方式进行办理。即政府先行为企业颁发相应的行政许可或者营业执照，对企业必须提交的审批材料进行“容缺”，企业可先行开展相关业务活动，待材料准备好再由企业向审批部门补交。比如在市场监管总局等部门联合发布的2020年2月15日《支持复工复产十条》（国市监综〔2020〕30号）当中，即对于暂时不能提交审批材料的企业实行“先证后查，容缺受理”的办理方式，企业可先行取得相关营业执照。对于涉及生产许可证和强制性认证的复产企业产品，推行“承诺告知”办理方式。缺少的材料企业承诺后续补交即可，不得扣押或延期办理企业的行政许可审批。
其次，通过确立“最少、必须”的审批设置原则有效降低了行政负担。2020年3月3日，国务院办公厅发布了《关于进一步精简审批优化服务，精准稳妥推进企业复工复产的通知》（国办发明电〔2020〕6号）明确了在管理企业复工过程中的审批事项，要切实贯彻“最少、必须”的原则。要求参照国务院联防联控机制关于疫情分区分级的管控措施，低风险地区不得设置复工审批或复工备案，企业对复工与否具有完全的自主权。对于中度风险地区，复工手续尽可能最少化，尽可能实行复工备案制度。对于湖北省和北京市等特殊地区，复工必须十分谨慎，并且严格执行相关审批手续。通过在一体化政务服务平台开设“中小微企业复工复产专栏”等方式，大力推进复工复产的政策信息传播，减少企业搜寻信息的成本。通过“一窗受理，并行审批”和“办代办、就近办、一次办”的方式，最大限度地减少企业在复工复产过程中面临的行政负担。
总结来看，通过确立“最少、必须”的复工程序原则和推行“容缺受理”的办理方式，最大限度地减少了企业在进行复工报批或者复工备案中面临的行政负担。这种通过优化政务服务，改善营商环境促进企业恢复经营的方式是通过改革激发市场活力的鲜明例证。
五、结论与讨论
强有力的疫情防控措施，在控制新冠肺炎疫情传播蔓延方面取得了显著的成效，但同时对经济生产和消费活动也产生了严重的影响。中小企业作为国民经济的重要组成部分，其对经济增长、消费和就业都有举重轻重的作用。政府如何促进中小企业顺利复工和度过危机，是一项具有显著意义的政策课题。基于中央层面有关企业复工复产的政策文献，研究发现中央部门支持企业复工复产主要从供给侧保障、需求侧刺激和环境侧优化三个方向发力，综合运用财政税收、政府采购和政务服务优化等政策工具多面向帮助中小企业渡过难关。研究发现，在疫情防控中实施的“容缺受理”审批方式是一种具有显著意义的政策创新，对企业复工复产具有一定的推动作用。
政府进一步推动企业复工复产，需要重点做好以下三个方面的内容。一是将复工复产决策交给企业家。中小企业数量惊人且分布在不同行业，其异质性十分明显，政府掌握的企业信息又十分有限。政府“一刀切”地推动复工或者禁止复工，均不是合理的公共政策。对地方政府来讲，不如将是否复工的决策交给企业家，与此同时在物资保障和日常管理中加强疫情防控和监管。疫情防控责任重于泰山，但是抓紧复工复产也是刻不容缓。从根本上为中小企业发展纾困，公共决策必须避免做非此即彼的“单选题”，将复工决策权还给中小企业主，允许广大民营企业家做“多选题”。唯有如此，才有可能真正做到科学防疫和有序复工。二是推广复工申请备案制，切实降低行政负担。中小企业复工复产面临诸多困难，行政负担是其中重要的一环。为了进一步做好全面疫情防控工作，保护好来之不易的疫情防控阶段性战果，各个地方政府对于推动企业复工复产都比较谨慎。在有序推进中小企业复工复产的过程中，要切实降低行政负担，逐步取消复工申请程序。“复工申请审批”程序是基于全面疫情防控需要而产生的临时性措施，但是对于中小企业来说就是实际面临的行政负担。进行复工申请需要花费大量的成本支出，體现为学习成本、服从成本和心理成本。在目前阶段，中小企业面临着多种形式的实际困难。企业现金流、员工返岗、防护措施和产品消费市场等方面的多重压力，已经让中小企业不堪重负。通过降低行政负担，推进复工审批取消是帮助中小微企业渡过难关的合理举措。上海等地将“复工审批”改为“复工备案”，是降低中小企业行政负担的有效做法，值得相关地方借鉴参考。复工审批制度下，企业能否开工运行需要多个部门的同意和审批。具体涉及地方疫情防控指挥部、地方卫生健康部门、应急管理部门和政府分管部门。任何一个行政环节都涉及签字、盖章等行政负担。改为复工备案制之后，企业只需要履行必要的备案手续，上报特定的信息即可以开工生产，有效地减少了行政负担。三是推进“放管服”改革，为中小企业营造良好营商环境。进一步推进“放管服”改革，为中小企业营造良好的营商环境，是全面疫情防控下帮助中小企业渡过难关的有效举措。营商环境指的是企业在运行过程中面临的体制机制要素综合，既包括基础设施等硬件层面，也包括政务服务和行政审批等软件层面。实际上，我国全面推行的“放管服”改革和营商环境建设已经取得了一定的成效，政务服务不断优化，行政审批大范围减少，营商环境质量有效提升。但是，在疫情全面防控的现实需求下，不合理的行政审批和行政程序有死灰复燃的可能性。因此，进一步推进“放管服”改革，巩固已经取得的营商环境建设成果，进一步着力优化中小企业面临的营商环境具有非常重要的意义。
[注 释]
①中国企业创新创业调查（ESIEC）由北京大学牵头组织实施，项目组于2020年2月10日起开展了“新冠肺炎疫情下的中小微企业生存状态”专题调研，共完成样本2701份，样本具有良好的代表性。详情可参见中国企业创新创业调查官方网址https：//opendata.pku.edu.cn/dataverse/esiec
②国务院复工复产服务专题政策的网址为http：//www.gov.cn/fuwu/zhuanti/fgfclm/index.html
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责任编辑：范瑞光
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