地方政府多中心治理模式探析
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作者: 王雪梅
【摘要】地方政府在履行社会管理职能，促进各项社会事业的全面进步方面还存在着诸多问题,影响了和谐社会的建设。多中心治理作为一条政府改造的路径，可以深入推进改革、建设有效政府，引入市场机制、提升管理成效，培育公民社会、实现多元合作，为新时期创新地方政府的社会管理模式提供了很好的启示和借鉴。
【关键词】地方政府 社会管理 多中心治理
科学的社会管理职能设计及有效的社会管理执行能力是现代政府职能题中应有之义。经过三十多年的快速发展，当前的中国改革进入了攻坚时期，历史沉积的诸多矛盾开始显露。时代“新疾”与历史“沉疴”交织混合淤积在社会领域，加剧了社会层面的脆弱性，提高了社会系统的风险性，增加了经济发展的阻力。而作为整个国家基石的地方政府虽然对社会管理模式已经在理论上与实践中进行了一定程度的改革，但并未完成终极探索，面对复杂局面应对能力不足。由此，必须寻求一种新的视角，建构一种新的模式来强化地方政府的社会管理能力。
地方政府社会管理的内涵及多中心治理理论
地方政府社会管理的内涵。地方政府在一个国家政治制度中起着承上启下的枢纽与基石的作用，其既是中央政府路线方针与公共政策的落实者，又是民众权益与社会公正的保障者、区域经济发展与社会稳定的维护者、地方基本设施和公共服务的提供者，其地位极其重要。地方政府社会管理职能是指其“运用社会政策和法规，依法管理和规范行政区域内的社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定的过程”。
多中心治理理论概述。“多中心”治理理论的形成是社会管理领域内的一次重大突破与进步。英国的自由主义思想家迈克尔・博兰尼在描述他所发现社会秩序的特征时最早使用了“多中心”一词，2009年诺贝尔经济学奖获得者埃利诺・奥斯特罗姆在组织秩序和市场秩序、权力机制和价格机制之外，发现了人类社会中公共事物治理的第三种秩序和机制――“多中心”，1998年《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》一文发表，标志着多中心治理理论的正式形成，并已成为一种思维方式和理论框架。
社会是“共同生活的人们通过各种各样社会关系联合起来的集合”。在社会学领域，因活动主体、组织目标与结构、社会功能、运作逻辑与激励机制的不同，社会可以划分为三大部门：第一部门为政治领域拥有公共权力的国家或政府；第二部门为位于经济领域属私人范畴的市场或营利组织；第三部门为处于公共领域的社会组织，也称非政府组织（NGO）或非营利组织（NPO）。多中心理论指出，因为社会向前发展，多元社会主体和社会利益对政府的社会管理水平要求越来越高，传统的政府“单中心”管理已经无法满足和回应公众日益增长与多元的需求，社会管理可由利益多元的主体――政府、市场、社会等提供，三者权力分散但彼此制衡，地方政府拥有有限理性权力。多中心治理理论在现实中最大的应用价值是“在治道变革中，打破了单中心的政府服务模式，构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式”。
地方政府“单中心”社会管理模式的问题及原因分析
我国地方政府社会管理模式经过了从计划经济体制下的以政治为本的全能型模式到改革开放后以经济发展为核心的主导型模式，再到党的十六届三中全会召开后的以协调发展为目标的公共服务型模式的演变历程。经过理论与实践的探索，目前地方政府在社会管理的基本理念与方法上已有了长足的进步，但其在履行职能的过程中却仍然存在难以摆脱旧模式的束缚，难以适应新形势、应对新挑战的薄弱之处。
问题表现。1、经济社会发展失衡。改革开放的三十余年，许多地方政府经济建设成就斐然，现代化的进程向前推进了一大步。然而，“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性”。因为经济只是社会组成的要素之一，远不能涵盖人类社会的复杂性，其发展速度、态势并不能代表整个社会的发展。虽然建设服务型政府早已被写入发展目标，纳入发展规划，但一些地方政府仍将重心放在了经济发展上，忽视社会建设。还有的地方政府只限于做表面文章，很多社会与民生政策“口惠而实不至”。重经济轻社会致使社会及民生领域的发展与经济发展水平严重脱节，出现“一条腿长，一条腿短”的失偏局面。
2、社会民生问题突出。随着体制转轨和社会转型的加剧，以往隐含的各种社会问题和矛盾凸显并尖锐化。政府的社会管理不得不面对一系列棘手难题，尤其在收入分配、社会公平、就业保障、生态环境等方面的问题表现突出。“天下可忧在民穷，天下可畏在民怨”。我国著名学者于建嵘曾指出：“少数人从对基层干部施政行为的怨恨，发展到对体制的不满情绪，应该是一个十分清楚的政治信号。如果执政者不能清楚地理解这个信号，将产生的政治后果则是不可预测的。”
3、政府面临信任危机。在单中心管理模式下政府最大的损失和高昂的代价是“它逐渐丧失了公共行政中的公共性”。由于部分地方政府以人为本的理念不清，责任意识不强，治国理政的能力不强，降低了民众对政府的信任；面对多样化、复杂化的社会管理局势，有些地方政府毫无创新，依然沿袭单一的行政手段且管理效率低下，一些相关执法部门及执法人员执法不力、“不作为”甚至包庇纵容，严重伤害了民众的情感，某些地方政府陷入“信任危机”之中。
4、社会组织发展弱势。从管理主体上考察，目前的社会管理仍属于政府单中心模式。除一些行业协会组织在经济领域发挥着较多的作用外，作为独立自愿的社会服务平台和反映诉求、规范行为的减压地带的社会组织大多因自主性不强及自我组织能力较弱等原因在分担政府社会管理压力方面作用并不突出；另外，从社区参与方面考察，存在着社区参与内容少，参与面较窄，参与机制不完善等一系列问题。
总之，当今中国已经从一个“整体性的社会”转变为一个“多样化的社会”，新时期现代化建设中有大量新的社会问题涌现，新的社会矛盾产生。
原因分析。面对宏观背景的变化，地方政府的社会管理模式虽然一再改革，但是究其实质仍未摆脱“单中心治理”的模式，由于依然存在着政治领域嵌入社会领域、各项改革措施配套程度差，导致社会管理中交叉错位及断层缺位等无序化状态，其隐含的深层次原因导致了社会管理领域的一系列问题。
1、政府社会管理体制不顺。主要表现为：其一，职能划分不清。由于以民营经济为代表的新经济组织以及新社会组织都不再承担过去的“单位”组织所担负的社会事务，教育、就业、养老、社会保障、住房等问题逐步以纷繁复杂的局面出现在社会领域。对各级政府而言，前脚刚从微观经济管理事务的“泥潭”拔出腿来，后脚又陷入了社会管理事务的“沼泽地”，“缺位”与“越位”现象突出；其二，管理手段单一。转型期的中国社会是一个“混合形态”的社会，根据阿什比的“必要的多样性定律”，一个社会的控制调整，控制系统的多样性应不低于被控制对象的多样性，这样控制才有效。但现实的社会治理方式远没有达到应有的多样性，问题由此产生；其三，制度存在缺陷。比如现有的以投资性财政支出体系为主的财政体制制约了公共财政目标的实现，干部考核制度的不科学，片面的政绩观导致一些地方政府官员漠视民生冷暖，干群矛盾突出。
2、市场运行受制于政府。在社会管理领域，政府应充分利用市场高效的自我调节能力，快速顺畅地完成筹集资金、优化管理、取得收益的过程。但在现今地方政府“单中心”、官僚化、层级化的社会管理模式下，市场主体的多元性、交易的社会性、竞争的公平性、体系的开放性、运行的法制性等优势和独立作用得不到有效发挥。现行地方政府所面临的是“一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的”一种压力型体制，市场已被地方政府纳入其控制体系之中，这使之前一系列所谓的“转变职能”、“减政放权”等改革收效甚微。
3、公民社会发育仍不成熟。瑞士政治学家皮埃尔认为，治理权被“绝对主权”用来对公共生活实施操纵，其结果则是官僚体制排挤公共生活中的平等商议，扭曲了公民对人民主权和治理权的恰当认同，并最终导致相互承认关系的断裂。因为“扭曲的承认不仅表现为缺乏应有的尊重，它还能造成可怕的创伤，使受害者背负着致命的自我仇恨。”第一，社会组织发展受限。近年来社会组织在发展的数量、速度上都有很大改观，但其发展水平、发展规模、运行机制、服务能力、影响效力等均因观念、法律、政策、思想意识的落后而严重受阻；第二，社会组织功能变异。多年来，城乡基层居民自治组织呈现行政化趋向，一直存在行政工作负担过重，自治功能难以充分发挥，自我管理能力不见显著提高等“老大难”问题；第三，公民主体意识淡薄，习惯性地依赖政府，缺乏责任意识与参与意识。
综上所述，中国社会因存在着“传统消解”与“现代建构”之间的断裂，所以建立一种新的模式使地方政府社会管理职能得以有效发挥已成当务之急。
构建地方政府社会管理多中心模式的路径探讨
传统的公共行政只将关注的焦点放在政府这个单一中心上，将管理视野仅仅停留在政府如何控制社会的单向维度上。著名分权研究专家罗伯特・贝内特认为“多中心”治理要求的分权化指的是“不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场与公民社会转移的过程，表现为政府、市场和公民社会的关系结构，在治理体系中，公共部门与私营部门、公民组织一起解决问题，创造社会发展机会，以促进善治目标的实现”。多中心治理社会最突出的特征是政府、市场、公民社会多元关系分化，治理便是找好三种关系各自的角色定位，形成一个良性运行的网络系统。
深入推进改革，建设有效政府。要实现多元关系的整合、社会的高效运转，政府在其中扮演着重要角色。首先，要通过改革转变政府职能。多中心治理作为一条政府改造的路径，其本质特征在于它是政府、市场与公民对公共生活的合作管理。所以要通过社会管理职责的有效梳理、社会管理行为边界的合理设定来优化政府结构及功能，提高政府工作效率与能力，建设有效政府，从而更好地对公共事务进行控制和引导；其次，通过改革完善管理机制。第一，完善政策调节机制。作为一种公共产品，社会政策是政府进行有效管理的重要手段。政府则应以捍卫公平和正义为已任，坚持正确的价值取向，坚持公平原则、均衡原则、系统原则以健全维护社会公平的政策体系；第二，完善社会流动机制。美国政治学家S.P.亨廷顿认为，“缺乏流动机会和低度的政治制度化，是把社会挫折和政治不安定联系起来的两个关键因素”。一个社会的流动程度越高，就意味着能够为社会成员提供更多的机会和希望，社会的阶层结构越具有弹性，社会集团性冲突越不容易产生；第三，完善安全保障机制，积极构建有利于社会稳定的安全网；第四，完善危机应急机制。转型期的中国，进入了一个多元利益碰撞、博弈的时期，地方政府则处于“风口浪尖”，必须增强对公共危机事件的处理能力，提高社会风险的控制能力；第五，完善社会价值认同机制。多中心治理下的社会，民众的凝聚力来自于共同的信仰，要建立与多元社会相匹配的文化价值体系，加强文化整合。既要培育现代理性的民众精神，使之与现代社会理念想适应，同时也要实现集体主义精神的超越，赋予其新时期的内涵，从而为多中心社会的良性运行奠定心理文化基础。
引入市场机制，提升管理成效。我们所要构建的多中心的模式实际上源自于市场，而今它也将在社会管理领域大显身手。在有限政府得以建立的前提下，引入市场机制，使市场本身应有的作用得到充分的发挥，通过公私合作增加公共服务的数量，提高公共产品的质量，从而提升社会管理的成效。例如，对社区服务产业化道路的探索，根据具体情况，可根据无偿服务与有偿服务相结合的原则，通过设定有偿服务、低偿服务、无偿服务三种模式来拓宽社区服务工作思路。对生活有实际困难的居民提供无偿服务；对生活正常的居民及耗费人力、物力较多的求助事项提供低偿或有偿服务。也可利用特服电话、网络信息、中介服务、救助服务、配送服务等方式，开展便民服务，创造就业岗位，多渠道安置下岗职工就业。以此“逐步建立起与市场经济体制相适应的，覆盖社区全体成员的社会福利、社会保障、多种成份并存、服务门类齐全的社区服务体系”。
培育公民社会，实现多元合作。卡蓝默预言式分析说：“一个强加于人凌驾于社会之上、能够实现发展的国家形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件。因此，国家和其他行动者的合作伙伴关系具有压倒一切的重要性。”党的十六届四中全会《决定》提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的目标是要逐步建立起政府主导下的社会多元参与的社会管理体制。要实现此目标，首先，要积极培育社区和非政府组织，实行责任分担的开放式管理模式，建立起多中心治理的公共管理框架，把少数人的举措变成大多数人的共同努力；其二，要建立健全公民参与的制度保障体系。建立健全政务公开制度、民主评议制度、社区代表制，完善信访制度，充分保障公众参与社会管理的民主权利；其三，要提升公众参与社会管理的意识与能力。公众普遍缺乏参与意识和技能使得目前我国公众参与社会管理呈现出精英化趋向，而这种精英化倾向本身就隐含着对社会民主的威胁。因而，加强公民教育，各级政府应通过各种形式和途径，向公民灌输现代公民意识。再者，要提高公众的科学文化素质，并提供各种参与技能的培训，缺乏一定知识基础的公众参与是不可能的。要使公众既有参与的意识，又有参与的能力。最后通过开放政府机构、公共机构为公众营造参与氛围、创造参与条件。
总之，多中心治理理论为新时期创新地方政府的社会管理模式提供了很好的启示和借鉴。由此出发，可以充分有效地发挥政府、市场、社会三个主体的作用，推动社会管理改革，提升社会管理绩效，从而促进整个经济社会和谐稳步地发展。（作者单位：中共丹东市委党校）
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