当前县级地方政府推行PPP模式的困难及问题分析
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摘要：县级地方政府因为经济相对不发达，推行PPP模式往往面临两难窘境，PPP工作面临着诸多难题。为破解难题，日照市东港区进行了创新性尝试。本文以日照市东港区为例，分析其存在的困难及问题，并提出了解决问题的建议。
关键词：县级地方政府；PPP模式；东港区；创新
一、县级政府的两难窘境
一般而言，县级地方政府经济相对不发达，PPP知识储备和经验欠缺，付费和补贴能力较弱，招商引资渠道有限，对社会资本吸引力低。
县级政府推行PPP模式往往面临两难窘境：若采取使用者付费模式，财政负担较轻，但项目收益低，社会资本往往不愿参与；若采取政府付费模式或可行性缺口补助模式，仅仅能维持当地少量PPP项目实施，难以依托PPP模式全面推进基础设施及公共服务建设。
二、日照市东港区PPP工作开展情况
日照市东港区是日照市的驻地区、主城区，现辖4个街道、7个镇，2018年全区一般公共预算收入40.02亿元，一般公共预算支出43.2亿元，财政支出压力较大，加之市里将厦门路、机场高速、204国道绕城等部分城市基础设施建设运营任务交付东港区，进一步加大了东港区的财政负担。在投融资管理体制改革的新形势下，日照市东港区抢抓机遇，大力推广PPP模式。截至2019年4月，日照市东港区正在推进实施的PPP项目共6个，包括222省道项目、204国道绕城段项目、全区水系治理及绿化工程项目、日照智慧康养小镇项目、空港经济开发区园区路网项目和东关片区棚户区改造配套基础设施项目，总投资概算达60亿元。目前，222省道项目已进入运营期，其他项目已签约落地进入建设期，各项目规范有序推进。
三、主要经验做法
（一）建章立制，规范项目实施。在充分调研的基础上，根据国家、省、市有关政策精神，结合东港区实际，制定出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》，提出了PPP项目社会资本方的投资回报机制、财政支出责任上限控制標准，规定了项目实施方案编制、政府采购、合同签订等审核、审批流程和相关要求，为保障PPP项目规范、健康发展提供了基本依据。
（二）强化领导，健全组织保障。创建PPP工作组织领导机制，成立了由区长任组长、常务副区长任副组长、各有关部门主要负责人为成员的PPP工作领导小组，并成立政府投融资管理中心，履行全区PPP工作的日常管理和业务指导职责。创建了PPP工作联席会议制度，明确部门责任分工，形成工作合力，保障项目顺利推进。
（三）多措并举，提升业务水平。邀请财政部专家开展PPP专题业务培训，组织区级相关部门单位分管领导及业务人员参加省市举办的业务学习，会同区直有关部门单位到我省有关区县考察学习先进经验，提高业务能力和操作水平。聘请专业中介咨询机构为东港区PPP工作提供服务，提高了工作质量和效益，促进东港区PPP工作健康规范发展。
四、存在的困难及问题
（一）项目储备略显不足。东港区非常重视PPP项目储备工作，先后两次在全区公开征集潜在PPP项目，共征集项目15个。但从东港区前期征集情况看，很多部门没有提报项目，已提报的项目大多内容简单，没按要求提报，成熟度不高，推进难度很大。此外，东港区属于驻地区，污水处理、管廊建设等符合PPP要求的市政公用设施项目多归市级管理，东港区参与度不高。
（二）配套支持政策不到位。由于缺少上级政策参照，东港区目前尚未出台相应的税收优惠政策支持，对外地社会资本方的吸引力度不明显，不利于招商引资工作开展。
（三）支出占比接近红线。东港区PPP工作起步较晚，目前正在推进的项目投资金额较大，政府付费较高，财政承受支出责任压力较大。全区正在推进实施的全部PPP项目政府支出责任占一般公共预算支出的比例最高达到7.97%，为下一步其他PPP项目的实施预留的财政承受能力空间较小。
（四）项目融资政策收紧。各地对PPP项目规范程度逐步提高，部分PPP项目存在被清退出库风险，加之2019年融资政策继续保持收紧，银行如今也在观望政策的导向，避免贷款发放面临的合规风险。东港区康养小镇项目的社会资本方在融资时就遇到融资慢、融资难的情况，对项目推进造成了一定影响。
（五）绩效考核缺乏经验。经过近年来发展，PPP项目已开始进入运营环节，对该类项目进行绩效考核，成为PPP下一步规范发展的核心。自开展PPP改革以来，财政部、国家发改委等部门均在相关文件中提到对PPP实行绩效管理的要求，但在具体实施层面还缺少操作性指南，亟需出台相关指导性文件，以指引绩效管理工作。东港区222省道项目已进入运营期，实施机构对绩效考核的方式方法仍在探索中，力求对项目的考核公正有效。
（六）项目策划不够周密。在前期推进工作中，项目内容模式化，针对性、操作性不够强，市场测试、宣传推介不够充分，社会资本响应度不高，项目整体推进缓慢。推出的PPP项目也多是无收益来源或者自身收益不足、缺口较大的项目，这些项目对社会资本的吸引力低。为加快推进公共服务供给，往往采取先签订合同后签订补充协议、边干边补的方法加快项目进度，由此可能带来市场竞争不充分、程序不规范等问题，为项目评审、政府采购、磋商谈判、补充协议签订等后续工作带来诸多问题。
五、下一步工作
（一）加强组织领导，创新工作机制。建立决策、推进、执行、监督“四位一体”PPP项目推进工作机制：区政府PPP工作领导小组负责研究决定项目推进过程中的重大事项；成立由一名区级领导任组长、项目主管部门主要负责人任副组长的项目推进领导小组，负责研究决定具体项目的策划包装、方案制定等工作，协调解决项目推进过程中的困难和问题；行业主管部门（实施主体）会同发改、财政、国土、规划、环保、审计、法制等部门，具体负责项目的申报、实施方案的编制、政府采购、磋商谈判、合同签订、管理监督、项目移交等工作的落实；建立项目推进督查督办制度，经项目推进领导小组研究同意后，提交区督查考核局督办，督查结果纳入全区绩效考核范围。 （二）聘请专业机构，创新项目策划。聘请有经验的咨询团队，并在东港区设立常驻办事机构，对东港区PPP项目自前期咨询、筛选、整合、包装、策划到合同拟制、价格确定、流程操作、落地实施全程提供技术、智力支持。以区政府名义，责成各镇街道、区直相关部门从存量项目中认真梳理筛选，建立东港区PPP项目库。同时，充分挖掘潜在的PPP项目，会同咨询团队，按照“肥瘦搭档、合理打包”的原则对项目进行包装策划，找准利润点、控好利润率、算好经济账，尽快形成项目包，并积极争取加入财政部PPP综合信息平台储备项目库。项目策划形成后，通过参加中央省市PPP推介会，在北京、上海、济南、青岛等社会资本聚集区域开展专题推介活动等方式进行宣传推介，吸引更多优秀社会资本参与东港区PPP项目建设。
（三）加快项目实施，创新投资运营。对于采用政府付费模式或可行性缺口补助模式的项目，可考虑采取区属融资平台公司直接投资的模式建设，形成的资产归公司所有，切实缓解当期财政支出压力；对于采取使用者付费模式的项目，财政负担较轻，可以通过增加运营内容、捆绑现有项目、将经营性项目和非经营性项目打包等方式改造项目。在PPP项目财政承受能力范围内，通過拉长合作期限、采用前低后高付费模式等措施，争取更多PPP落地。
（四）争取市级支持，创新合作模式。根据东港区作为驻地区的局限与优势，寻求法律政策支撑，探索以“市+区”共同体的形式，开展PPP合作项目，最大限度挖掘盈利性项目，不断扩大PPP项目合作领域。鼓励有条件的镇街道独立开展PPP工作，区政府可采取适当方法，以“区+镇（街道）”联合体的形式，共同参与镇街道PPP项目，推动东港区PPP工作尽快迎头赶上。
（五）加强沟通协调，创新项目融资。在PPP项目规范的前提下，政府、银行、企业应通力合作打破融资难的困境。首先，政府应准确把握国家融资政策，协调银行应贷尽贷，为PPP融资市场注入“活力剂”。其次，银行在风险可控的同时，应最大限度为企业提供融资额度。同时，企业应积极处理存量债务，注重自身信用评级及盈利能力，提高融资能力。
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作者简介：王厚鑫（1990.01-），男，山东莒南人，大学学历，对外经济贸易大学国际经济贸易学院在职人员高级课程研修班学员，现在日照市东港区财政局工作，主要研究ppp业务操作实务。
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