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沈阳市PPP发展基础、问题及对策研究

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  摘 要:自2014年沈阳新PPP开元之年伊始,沈阳新PPP已经走过5年的历程。在这5年当中,沈阳PPP发展取得了可喜的成就,形成了一定的发展基础,积累了诸多宝贵经验。本文在深度剖析存问题、深度研判PPP最新发展趋势的基础上,为沈阳市稳步推进PPP工作提出了一些的具体发展策略。
  关键词:沈阳市;PPP;对策研究
  中图分类号:F283 文献标识码:A 文章编号:1671-2064(2019)10-0180-02
  1 概述
  PPP是一种市场化、社会化的公共产品供给管理模式,PPP模式突破了传统的政府与私人部门的分工边界,将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起,构建了公共产品实现模式的新型产权关系,通过引入竞争机制,利用市场的专业化和创新能力,丰富公共产品供给,提高公共产品供给效率,满足人们不断增长的多样化公共服务需求。
  PPP在国外发展比较成熟,配套有专门的PPP立法法规。我国的PPP发展起源于上个世纪九十年代,近几年才取得突破性发展。为防止地方政府短期债台高筑,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)提出“修明渠、堵暗道”,通过融资平台公司为建设项目融资的“暗道”被堵,而PPP作为一种“明渠”融资渠道被提出,正是由于这一顶层设计使得PPP模式得以在全国迅速发展。PPP经过四年的示范、推广,目前已从单纯的融资目的向注重运营、绩效考核和全寿命周期监管等核心本质回归,逐步进入规范化发展阶段。
  PPP在全国总体发展如火如荼,部分南方省市已经达到财政承受能力上限,而沈阳PPP发展比较缓慢,财政承受能力还有较大富余。沈阳市大力发展PPP既是提升沈阳城市承载能力和产业配套能力的内生需求,也是全面落实沈阳市“四个中心”建设的内在要求,对合理规范沈阳PPP发展、提高沈阳市公共产品和公共服务供给质量和效率、打造东北亚地区具有重要影响力的国际化中心城市具有重要的意义。
  2 发展基础
  2.1 PPP制度体系初步建立
  自2013年底全面推进PPP改革以来,国务院以及发改委、财政部等相关部门,从准入领域、制度设计、政策支持、操作指引、融资渠道、监督管理等方面着手,先后以“实施意见”、“指导意见”等形式发布了一系列PPP改革指导文件,为推进PPP改革提供了制度保障,成为地方制定PPP新规与推动PPP改革的主要政策依据。辽宁省、沈阳市政府以国家与部委文件为基本模板,制定并推出了《沈阳市发展改革委关于简化政府和社会资本合作(PPP)立项审批工作的通知》(沈发改发[2015]101号)、《沈阳市发展改革委关于规范我市PPP项目管理的通知》(沈发改发[2017]115号)等具体的实施意见与管理办法。这一系列政策文件与《预算法》、《合同法》、《税法》、《政府采购法》、《仲裁法》、《招投标法》、《公司法》等行业通用法规,共同构筑了PPP制度体系的雏型,成为指导、监管PPP工作实施的制度基础[1]。
  2.2 组织保障体系逐步健全
  为统筹推进PPP工作,沈阳市成立“PPP工作领导小组”,领导小组办公室设在沈阳市发展改革委,制定了沈阳市PPP实施意见,明确沈阳市PPP适用范围和重点领域,优化PPP项目审批流程,落实责任分工。建立了PPP实施方案联审机制,确定增量项目由沈阳市发展改革委牵头,存量项目由沈阳市财政局牵头,行业主管部门是项目实施的第一监督责任部门。搭建了两大平台(PPP项目管理平台和信息服务平台)、三大数据库(PPP项目库、资料库和咨询机构库)。2017年末,制订了新入库项目认定标准、已入库项目认定标准,严格清理已入库项目、规范新入库项目。
  2.3 PPP项目工作稳步推进
  沈阳市2015—2017三年向社会共公布了三批100个PPP推介项目,截止2017年12月末,PPP项目落地实施总数量为14个,其中市直5个,区县9个,落地项目总投资80亿元。目前,全市PPP项目管理信息平台录入项目69个,总投资934.4亿元,其中,已公示项目34个,未公示项目35个。按项目所属领域划分:市政设施领域项目25个,总投资671亿元,交通设施领域项目2个,总投资9.2亿元,公共服务领域项目19个,总投资156.1亿元,资源环保领域项目5个,总投资23.9亿元,社会事业领域18个,总投资75.8亿元。
  2.4 财政支出空间较为充裕
  沈阳市2008—2017年一般公共财政预算收入平均增长率为11.03%,一般公共财政支出平均增长率为9.02%。考虑沈阳市近几年一般公共财政支出增幅有所减缓,按照审慎保守原则,设定未来五年沈阳市一般公共财政支出增长率为6%。以2017年一般公共财政预算支出为基数,依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%的要求,预测沈阳市2018-2020年PPP项目最大支出能力限额为222.19亿元,扣除沈阳市既有PPP项目的财政支出责任,沈阳市2018-2020年PPP项目支出能力余量为166.43亿元,年均33.29亿元。
  3 存在问题
  3.1 民营企业参与率低
  从沈阳目前已经落地的PPP项目中标情况来看,大多数中标单位为国有企业或国有企业联合体,少数中标单位为民营企业。主要原因:(1)偏好问题,地方政府对国企青睐有加;(2)PPP项目一般总体投资规模较大,民营资本受资金和技术等资格条件限制;(3)竞争不充分,存在隐性技术壁垒;四是金融体系配套不完善,退出机制不健全[2]。
  3.2 发展模式较为单一
  从沈阳入库项目结构和发展模式看,绝大多数为增量项目,存量项目较少,项目结构不合理。这些项目主要以BOT及其延伸模式为主,部分项目采用了TOT模式,包括BOT+TOT模式。上述模式占沈陽市PPP项目具体实施模式的比例较高,达到90%以上,项目的PPP具体实施模式较为单一。   3.3 项目储备质量不高
  从沈阳入库项目质量看,普遍对可经营元素、回报机制和资源配置等因素考虑不足,长期投资风险与盈利预期不匹配;非经营项目占比较大,达到90%以上,相应政府付费类项目占比较大;可行性缺口补助中,需要政府补贴金额占项目收入比例也较高。
  3.4 PPP本质和政策认识不足
  基层政府对PPP模式热情较高,但对PPP本质认识不足,对PPP项目的风险控制能力欠缺,PPP实施能力差,甚至将其异化为融资手段,基层政府债务负担有加重趋势。部分实施机构对国家不断出台PPP项目规范性政策,理解不透、反应滞后,导致部分PPP项目不符合规范要求,无法落地实施[3]。
  4 发展对策
  4.1 规范有序盘活存量资产
  针对当前已实施PPP项目中新建项目多、存量项目少的问题,在深入研究、广泛征求意见基础上,在水利、能源、环境保护、交通运输、林业、农业、重大市政工程等基础设施领域筛选优质存量资产,制订优质存量资产清单。对于边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的适合采用PPP模式盘活的优质存量资产,做好尽职调查、清产核资、资产评估等前期工作,合理确定国有资产公允价值。
  4.2 双管齐下优化盈利模式
  4.2.1 优化收益结构
  捆绑私人产品,配补收益来源。(1)增补资源开发权,弥补收益不足。政府将基础设施或公用事业项目(管廊、地铁、环境治理等)周边一定数量的资源(如旅游、土地、矿产)的开发权出让给项目公司,以捆绑的方式提高PPP项目公司的整体盈利能力,以确保社会资本获取合理回报,即PPP+资源补偿模式。(2)授权提供配套服务,拓展盈利链条。当PPP项目(医疗、教育、养老服务设施、场馆类、机场航站楼等项目)供给的基础设施(或公用事业)建成后,必需配套相应的服务才能正常运作时,政府可授权项目公司提供这种可以产生预期收益的配套服务(如物业、餐饮、绿化),从而通过延长价值链创建财务现金流、使得主体项目财务上可行。(3)开发副产品,增加收益来源。PPP项目(高速公路、城市公共停车场站、路灯节能、保障性安居工程、城市公汽交通等项目)公司在满足政府需求提供公共产品或服务时,可以附带生产更具经营性的副产品(如广告、建筑作品知识产权等的授权使用),使得主产品项目财务上可行[4]。
  4.2.2 优化成本结构
  集成融资模式,分摊建设投资。对于建设投资规模比较大、运营期收费不足的公共项目(如地铁、轻轨、交通枢纽等项目),可对其进行恰当的分割,只对部分工程(与运营成本和效率密切相关的)采取PPP模式或对不同部分采取不同的PPP运作模式进行细分,从而分摊社会资本对该建设项目的一次性建设资金投入,提高其可盈利性。打包运作形成规模效应,降低单位产品成本。对规模小且分布零散的能源站、污水处理、垃圾处理项目进行捆绑打包,确保PPP项目适当规模的需求,从而降低单位产品成本。进行管理或技术创新,降低全生命周期成本。充分发挥社会资本主动创新积极性,综合考虑项目全生命周期的可用性,建立全生命周期绩效考核指标体系,通过管理或技术创新不断降低其全生命周期成本,拓展社会资本盈利空间。
  4.3 持续创新拓宽融资渠道
  (1)设立政府PPP投资专项基金,成立沈阳市PPP项目投资基金平台公司作为政府投资母基金,充分发挥政府投资基金引导放大作用,依法实行规范的市场化运作,通过股权投资引导社会资本支持重点PPP项目建设;结合PPP实施推进需要,设立多个PPP子基金。(2)鼓励特许经营项目采用成立PPP私募股权基金引入战略投资者。一种方式是私募基金管理人单独或与地方平台公司、产业投资人共同设立一个PPP基金,募集PPP项目所需资金直接投资PPP项目。另一种方式是购买PPP项目债权和收益权。
  4.4 重点突破补齐发展短板
  (1)积极发力提高环境治理。积极发力推进PPP在生态环境领域应用,充分运用市场化手段,完善资源环境价格机制,努力提高环境治理水平。将原本小而散的环保项目打包成为规模较大、治理难度较高的环境综合治理类的PPP项目。重点推进海绵城市、宜居乡村、污水处理厂、河道及景观、公园及绿化、排水防澇、环卫设施、生态恢复等一批PPP项目建设。(2)典型示范推进产城融合。借鉴国内外先进城市成功发展模式,推进PPP在沈阳产业新城、特色小镇、工业园项目上示范应用,坚持“产城融合”、“产业优先”原则,打造以高端装备、电子信息、生物医药、航空航天、新能源汽车、新材料、节能环保、文化创意等战略新兴产业为主导产业的产业新城,打造集乡村振兴、生态农业、旅游休闲、体育文化等多种功能集于一体的特色小镇,打造集基础设施建设、招商引资、配套服务于一体的工业园区。走出一条“以产为本、以城为体、先城后产、产城融合”的新型城镇化发展道路,形成区域经济发展内生动力,使之成为沈阳城市经济高质量发展的新引擎。
  参考文献
  [1] 沈颖.新型城镇化进程中基础设施建设的PPP模式应用研究[D].广西大学,2016.
  [2] 陈雪燕.我国PPP项目资产证券化风险研究[D].浙江大学,2018.
  [3] 张翼飞.PPP项目资产证券化风险及对策研究[D].上海外国语大学,2018.
  [4] 陈静静.PPP模式的关键成功要素研究[D].苏州科技大学,2017.
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