特色小镇PPP模式特征、问题分析与政策建议

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　　摘要：当前特色小镇培育呈现良好势头的同时也遇到不少困难，主要瓶颈为资金短缺和持续运营能力不足，倡导政府引导、市场参与的政府与社会资本合作模式（PPP）有助于解决此类问题。但特色小镇PPP项目涉及产业特色定位难、项目回报机制复杂、PPP合规性要求高等诸多现实问题，不能简单套用传统基础设施类PPP项目的实施框架。如何结合特色小镇项目的特点和实践探索，充分了解我国当前特色小镇项目的政策要求和运作模式，将PPP模式适用于特色小镇建设和运营，在引入社会资本资金的同时充分激发社会资本的运营积极性，是本研究希望回答的核心问题。
　　关键词：特色小镇；PPP；模式特征；问题分析；政策建议
　　doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.05.009？中图分类号：F291.1
　　文章编号：1009-1483（2019）05-0057-06？文献标识码：A
　　Research on Characteristic Town PPP Feature， Problem Analysis and Policy Suggestion
　　YU Chiming， SONG Yaqin
　　[Abstract] There has been a positive tendency in the development of characteristic towns recently， meanwhile， difficulties have been encountered still. The main bottlenecks are shortage of funds and lack of continuous operation capacity， which can be solved with the help of Public-Private Partnership （PPP） that advocates government guidance and private participation. However， PPP projects of characteristic towns involve many practical problems such as difficulties in industrial features positioning， complex return mechanism， and high PPP compliance requirements. As a result， the implementation framework of traditional infrastructure PPP projects cannot be simply applied. This study focuses on the core issue of applying PPP model to construction and operation progress of characteristic towns， with combination of features of characteristic towns and practical experience， and under the policy requirements and operation modes of China’s current characteristic town projects as well， to promote the operation enthusiasm of social capitals while introducing them.
　　[Keywords] characteristic town； PPP； pattern feature； problem analysis； policy suggestion
　　引言
　　特色小镇的说法虽然在20世纪90年代就已经出现，但是作为经济体制改革、产业升级转型的样板试验田，是在2014年浙江特色小镇模式出现以后才产生了全国性的影响[1]。政府与社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），也自2014年以来在财政部和国家发改委的大力推动下开展广泛的试点。将特色小镇和PPP模式两个热点问题联系起来讨论是2016年末以来的事情，由于落地实施的特色小镇PPP项目很少，所以大多数论文还只是初步讨论PPP模式在特色小镇建设中应用的必要性、可行性和运作流程。如贾康研究了特色小镇运用PPP模式的必然性和可行性[2]，魏蓉蓉等研究了特色小镇发展的PPP创新支持模式在基础设施和产业发展两个方面的应用[3]，徐可等探讨了PPP应用的可行性和运作框架[4]。另外有不少文章只是将PPP作为一种融资模式讨论在特色小镇建设中的应用和风险防范。
　　本课题2017年初申报，2017年6月正式立项，从研究框架设计上首先区分了特色小城镇与特色小镇的不同含义，侧重于特色小镇的研究，其次区分了小城镇基础设施PPP项目与特色小镇整体PPP项目，首次提出从特色小镇整体PPP模式的角度研究探讨特色小镇涉及产业特色定位难、项目回报机制复杂、PPP合规性要求高等现实问题，认为不能简单套用传统基础设施类PPP项目的实施框架。据统计，截至2017年12月31日，财政部PPP项目管理库中特色小镇项目仅为69个。因此，本文基于课题组对代表性特色小镇模式的考察及作者单位特色小镇PPP项目咨询的实践，分析我国当前特色小镇项目的政策要求和运作模式，研究特色小镇PPP项目推进过程中面临的问题和难点，对实现社会资本积极参与、政府和社会资本合作良好、公共服务不断提升的最终目的提出建议。
　　1 PPP模式在特色小鎮建设中的作用 　　当前国家推广特色小镇采用PPP模式，引入社会资本、专业的城市投资建设运营商，可以有效减轻地方财政压力、开拓融资渠道、弥补特色小镇资金缺口，同时可以利用产业服务和城市运营方面的经验和资源，补齐县域项目持续运营方面的能力短板。
　　1.1 缓解政府短期财政压力的主要途径
　　特色小镇项目的基础设施公用设施部分属于政府投资项目，但由于目前县级财政能力所限，短期内无法承担本项目的建设投资支出，单纯依靠政府提供将难以满足公众需求。在此背景下，通过PPP模式引进社会资本参与建设、运营、管理及维护工作，政府无需在项目建设初期承担项目支出，而是通过在合作期限内给予适当的可行性缺口补助，达到平滑财政支出，缓解政府短期投资中财政压力的目的。
　　1.2 提高项目运营管理效率的重要路径
　　特色小镇PPP项目拟将建设和后期运营管理统一打包，通过充分竞争的方式引入社会资本参与，有利于引导社会资本从项目全生命周期的角度，统筹考虑建设和运营管理工作。通过引入优质专业的社会资本，利用其先进技术和管理经验，提高项目的建设和运营维护的效率与质量，有效增强公共产品供给能力，提升公共服务质量水平。
　　1.3 优化资源配置及风险合理分配的手段
　　特色小镇PPP模式是政府、企业和金融机构等基于风险共担收益共享的理念，对各自提供的资源进行优化配置，明确各参与方的权利义务，政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同环节管控相应风险，使得对风险具有控制力一方承担风险，降低整个项目合作期的风险，最终提升项目整体的风险抵御能力，以达到资源合理配置和社会公众利益的最大化。
　　2特色小镇项目运作模式特征与选择
　　目前特色小镇还处于自主摸索阶段，并没有成熟的模式可以被广泛借鉴[4]。以PPP模式推进特色小镇落地，需要综合考虑特色小镇项目和PPP模式的特点。
　　2.1 典型特色小镇运作模式介绍
　　典型特色小镇项目大体可分为PPP模式和非PPP模式两大类。
　　PPP项目基于社会资本方的角色可以分为三小类：（1）基础设施建设及运营；（2）基础设施建设及运营+经营性场所建设及运营；（3）基础设施建设及运营+经营性场所建设及运营+小镇招商引资。在三类特色小镇项目中，社会资本方提供不同范围的服务，三种类型特色小镇在运营内容上既存在包含关系，又存在层层深入的递进关系。
　　市场化特色小镇项目属于非PPP项目类型，即由社会资本打造特色小镇，政府仅仅起到支持作用。这一类项目虽然不属于PPP项目，但与PPP项目之间并没有不可逾越的鸿沟，特色小镇的发展也势必有伴随着市场主体更大的主导权。因此，市场化的特色小镇案例同样应该作为PPP案例研究的重要参考。
　　2.1.1“基础设施建设及运营”类：浙江省宁波市宁海智能汽车小镇基础设施PPP项目
　　宁海智能汽车小镇被确定为浙江省省级示范特色小镇，项目位于宁东新城核心区内，包含9个子项目，涉及景观、市政道路、桥梁、土石方及地基处理等建设内容，包括项目的建设运营和移交。社会资本方要承担投融资、项目设计、项目建设、运营、移交等角色。
　　该项目合同约定：项目公司应确保项目设施始终处于良好运营维护状态并能够以安全、连续和稳定的方式提供符合本协议要求的服务。项目公司提供的运营服务主要是基础设施的维护，对于小镇规划是否合理、发展效果是否能够达到预期等问题，社会资本不提供相应的服务，也不承担相应的责任。基础设施服务与特色小镇的真正发展情况仍然是相对剥离的关系，该模式仍然是较为单一的基础设施运营维护。
　　2.1.2“基础设施建设及运营+经营性场所建设及运营”类：湖南省长沙市金井“茶乡小镇”城镇建设及旅游开发一期项目
　　金井“茶乡小镇”项目内容包括：城镇建设，主要是现有建成区的提质改造和镇区的基础设施建设；旅游休闲产业，主要是依托茶生态园和外围生态景点建设旅游基础设施而打造高品质旅游线路。一方面通过采用PPP模式建设市政基础设施、公共服务和旅游基础设施来实现，另一方面通过采用经营性用地出让开发的方式建设作为重点旅游配套设施的金井老街坊来实现。市政基础设施、公共服务和旅游基础设施与金井老街坊综合开发同步实施建设，协同发展，整体形成“茶乡小镇”建设的旅游资源。
　　这一类特色小镇项目中，除去公益性基础设施建设及运营之外，还有部分具备较强经营性的场馆设施，例如公园、文体活动中心等，可以依靠经营性收入回收资金。一般而言，此类项目会配合使用者付费或可行性缺口补助的回报机制，一定程度上，小镇的发展程度与社会资本的收益之间建立起了正相关关系，社会资本由于回报机制的激励，会对小镇的发展做出贡献。
　　2.1.3“基础设施建设及运营+经营性场所建设及运营+小镇招商引资”类：河北省廊坊市大厂影视小镇
　　大厂县影视小镇位于其高新技术产业开发区内。影视小镇立足影视产业，以拍摄棚为抓手，同时建设教学楼、孵化楼、创意楼、特效楼、放映厅等，吸引影视资源聚集，使企业之间产生化学反应，从而围绕拍摄棚形成产业生态。大厂影视小镇以影视产业为支柱，以“影视+”为核心发展理念，高标准构建全方位的影视运营配套，打造国内首个影视生态风情小镇，构建影视、休闲、居住等多元化功能为一体的产业生态圈。
　　大厂影视小镇的社会资本方为华夏幸福，负责提供规划设计、土地整理、基础设施建设、公共设施建设、城市运营服务和产业发展服务。其中，土地整理具体为受政府委托提供土地整理服务，主要是前期的具体事务性工作；产业发展服务主要为培育企业。影视小镇的选址和规划由华夏幸福提出建议，政府审批通过。影视小镇产业运营的另一特点是重视培育企业。除引进业内龙头企业外，影视小镇注重项目孵化和人才孵化，培育在小镇发展起来的企业和人才，同时通过培育和孵化，完善产业链。社会资本方的角色不是单纯地按照政府的规划对小镇进行建设和运营，而是在寻找定位后，以“包办”的方式，选址打造一座小镇。即社会资本提供的服务为“一整个小镇”，而非“一个小镇的基础设施”或“一個小镇中的经营性场所”。 　　2.1.4市场化特色小镇项目：广东省惠州市潼湖科技小镇
　　市场化的特色小镇项目与PPP项目相比而言，社会资本的作用进一步加强，并承担了更多风险和责任。市场化的特色小镇项目并非全然的商业项目，同样需要政府和社会资本之间的配合，例如选址、规划、优惠政策倾斜等需要政府力量，而建设、运营、产业培育等需要社会资本的商业力量。脱离了PPP的约束，政府方和社会资本的合作方式在合规范围内，可以更加灵活。
　　由碧桂园打造的潼湖科技小镇就是典型的市场化的特色小镇项目案例。潼湖科技小镇由政府提出指导意见，政府主导规划的编制，建设和运营方碧桂园提出需求，规划完成后由碧桂园进行建设和运营，碧桂园吸收此前地产项目，特别是森林城市的开发经验，将潼湖科技小镇打造成立体城市、智慧城市，将绿色理念和科技理念贯穿于整个项目，打造智能化的公共服务设施配套和多维度生态系统。科技小镇附近的潼湖湿地，可作为水循环利用的基础。建设完成后，由碧桂园完成招商引资，构建小镇的产业生态，并获得合理收益。
　　2.2 特色小镇运作模式的选择
　　国内的特色小镇既有政府主导的小镇，又有社会资本主导的模式。建设特色小镇是一个系统性工程，既涉及私领域，又涉及公领域，因此必然需要良好的政企关系。但就目前特色小镇的实践来看，这种政企关系不一定是PPP模式；即使是PPP模式，政府和社会资本在小镇发展中的参与度也不尽相同。不同的特色小镇项目模式中，政府和社会资本之间的关系可以用图直观表示（见图1）。可见，在特色小镇项目中，政府参与度和社会资本参与度在某种程度上是此消彼长的关系。
　　对于市场情况、发展程度不同的地区，采取的模式应有所差别。换言之，在不同地区，社会资本和政府在项目中的角色应有所不同。对于市场化程度更高、经济更发达的地区，政府在特色小镇项目中扮演的角色相对更“隐形”，主要居于辅助地位，为特色小镇提供行政服务；而对于政府力量更强的地区，政府的参与度就相对更高，往往在项目中居于主导地位。
　　3特色小镇PPP项目面临的问题
　　特色小镇项目是PPP项目中较为特殊的一类，现有PPP政策主要针对单体项目，将PPP限制在一个极为狭窄的范围内，很多政策无法适应特色小镇项目的管理需求。当前进行制度设计时，不能仅将PPP的范围限制在目前政策框架下的“合规PPP”，而应当在PPP实践的基础上，对政策进行调整，使其真正适应PPP的发展。针对特色小镇PPP项目而言，目前存在以下需要解决的问题。
　　3.1 特色小镇公共性的问题
　　目前，PPP模式的范围限定在公共产品和服务内。招商引资服务是否具有公共性，是历来都存在争议的问题。目前，监管方的意见倾向于招商引资属于纯商业性服务，不具有公共性，PPP项目中能够包括招商引资服务，完全是因为社会资本已经完成了基础设施的建设，而基础设施建设是绝对的公共产品，二者打包，就整个项目而言才具有公共性。
　　监管方的这一态度，对于特色小镇的发展具有一定影响。对于相对落后地区而言，招商引资往往能够促进当地产业升级，拉动经济发展，在拉动当地就业的同时引进大量人才，极大地促进当地发展。因此，一刀切地认为招商引资不具有公共性，是不够合理的。目前，特色小镇项目以基础设施打包类项目为主，真正有产业运营属性的项目偏少。这反映了市场主体对于特色小镇项目的运营风险接受能力较差，在一定程度上也反映出运营类社会资本在社会资本联合体中的话语权相对较弱[2]。对于特色小镇项目，招商引资服务是否具有公共性成为关键问题。
　　3.2 回报机制合规性的问题
　　特色小镇项目的回报机制是激励社会资本参与这类项目，以及实现最佳运营效果的关键所在。在重视运营的项目中，社会资本的运营带来产业流入、人口流入、税收增加、土地增值，社会资本的回报自然需要与这些绩效指标相挂钩。在税收和土地的收支两条线情况下，将税收收入和土地收入在不进入财政预算收入的情况下，直接以使用者付费的形式支付给社会资本，这一做法必然是违规的，那么需要明确的是，税收增加和土地增值能否在先进入政府预算、后通过预算支出支付给社会资本的前提下与社会资本的绩效收入挂钩。这一点只有获得政策层面的明确解答，才可能消除特色小镇项目交易结构设计过程中的合规性疑虑。
　　另一方面，对于许多PPP项目而言，土地增值是项目推动的直接收益，但社会资本并不能从土地增值中获得收益，而这一情况又加重了政府付费的负担。本轮PPP启动以来，尽管财政部和发改委一直呼吁通过广告、土地等资源配置降低政府付费的负担，但土地方面的政策一直未给PPP项目任何实质性的利好。财金〔2016〕91号文明确规定，PPP项目主体或其他社会资本，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。在行业领域，目前除了铁路投资可以开展土地综合开发，其他领域没有明确的政策支持[5]。
　　回报机制是特色小镇项目中不能回避的重点问题，事关小镇的实际经营成果，其合规性问题迫切需要得到解答。
　　3.3 特色小镇非标准化属性与PPP竞争规则之间的紧张关系
　　特色小镇的成功运营高度取决于产业的选择是否符合当地的自然禀赋及产业招商的运作能力，这使得特色小镇具有个性化、非标准化的属性，对项目前期规划、设计的要求要高于一般的PPP项目。一个特色小镇项目的运作离不开社会资本的早期介入和大量前期工作的投入，例如实地勘测、市场调查、产业规划咨询等，而社会资本的投入意愿是与后期中标可能性成正比的。
　　目前，制度层面仅仅要求政府给予未中标社会资本的早期投入一定的补偿，但没有给予前期工作深入的社会资本优先中标权。这导致实践中出现两种极端情形：一是社会资本不愿意在项目的早期策划阶段提供实质性的咨询意见，乃至不愿意投入前期工作，从而导致小镇项目前期规划不完善甚至完全不合理的情况出现；二是政府与早期介入的社会资本通过形式化的招标达成合作目的，有损招标的严肃性和公信力。这显然都不是当初建立制度希望出现的局面。因此，能否建立适合特色小镇“非标”属性的PPP竞争规则，對于特色小镇PPP项目具有关键作用。 　　3.4 特色小镇非标准化属性与土地使用权获取规则之间的紧张关系
　　这一问题与特色小镇的公共性问题紧密相关。特色小镇涉及多种业态和多个子项目，项目用地的性质往往非常复杂。财金〔2016〕91号文明确划定了PPP项目用地红线：不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地[5]。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，符合《划拨用地目录》的土地可以划拨方式提供给项目公司使用，而经营性用地则需要通过招标、拍卖、挂牌出让，针对采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的，当前政策文件也支持通过竞争方式将确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。对于不具备公共属性的部分土地而言，以竞争性的方式获取土地是合规的必经路径。
　　通过附条件的土地招拍挂方式，尚可解决PPP项目用地获取与社会资本采购合并实施的问题，但即使使用了严格的竞争性程序，也仍然难以避开以PPP项目打包或成片出让土地的红线。这一问题同样可能成为特色小镇PPP项目的掣肘[6]。
　　4特色小镇PPP项目的政策建议
　　经过上述研究，笔者对应目前政策需要解决的问题，提出如下政策建议。
　　4.1 重新界定“公共性”的边界
　　在部分相对落后地区，政府的重要职能就是招商引资、拉动经济发展，因此，认为招商引资服务属于纯商业性不具有现实中的合理性。随着特色小镇项目的发展，未来存在企业发挥招商引资优势，在招商引资这一细分领域内提供专门服务，这一分工专业化现象也有利于特色小镇项目的发展。因此，建议政策层面区分“公共性”和“经营性”，重新具体分析招商引资的性质。
　　4.2 理顺特色小镇的回报机制
　　在特色小镇项目的回报机制中，最有争议的部分是与税收和土地相关的回报问题。
　　社会资本对整个小镇的运营会带来产业流入、人口流入、税收增加、土地增值等效果，社会资本的绩效考核指标与当地的发展程度紧密相连。而对于当地经济发展应当给予社会资本的回报。在税收和土地的收支两条线情况下，建议政策明确许可税收增加和土地增值先进入政府预算、后通过预算支出支付给社会资本，与社会资本的绩效收入挂钩。
　　此外，PPP项目能够带来巨额土地增值，但PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。由于这一增值并不能由社会资本获得，导致了政府支出责任更重。建议加快国土部门、财政部门和发改部门的统筹协作，尽快解决问题，在完备的政策出台之前，可在一定范围内允许地方政府先行先试，探索土地与PPP项目的有机结合之路，使土地和PPP之间应形成良性互动。
　　4.3 理顺特色小镇PPP项目前期工作和项目竞争性的关系
　　特色小镇的成败很大程度上依赖于前期工作的深入程度，而前期工作往往需要社会资本的参与，但目前的制度仅仅要求政府给予未中标社会资本的早期投入一定的补偿，而没有给予前期工作深入的社会资本优先中标权。对于特色小镇这样非标准化的PPP项目，对于深度参与前期工作的潜在合作社会资本，应当在制度层面给予一定的优先中标权，可以考虑在评标标准外额外加分等方法。
　　4.4 理顺特色小镇PPP项目土地取得和财金〔2016〕91号文的关系
　　财金〔2016〕91号文明确规定，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地。但特色小镇类项目一般具有用地面积较大、土地用途复杂等特点，如果不能以项目为单位打包或成片获取土地，将可能面临无法按照规划获得土地，或土地招拍挂完全流于形式的問题。因此，建议针对PPP的用地政策，不宜一刀切，针对特色小镇这样综合开发的项目，应当在土地政策上给予一定的灵活安排。
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